Sentenza n. 7128/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva impugnato in primo grado l’ingiunzione comunale del 23 aprile 2024, adottata ai sensi dell’art. 35 d.P.R. 380/2001, per la demolizione di opere sull’area catastale foglio 23, particella 25, e l’ordinanza del 5 giugno 2024, adottata ai sensi dell’art. 54 cod. nav., di sgombero e rimessione in pristino dell’area demaniale marittima individuata anche nelle particelle 178, 179 e 300. Aveva inoltre contestato il rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela. Il TAR aveva respinto il ricorso e dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia del Demanio. In appello la società ha dedotto: (1) errori nella ricostruzione dei fatti e nella valutazione della demanialità, sostenendo che vi fosse incertezza sui confini e che occorresse attivare il procedimento di delimitazione ex art. 32 cod. nav.; ha richiamato un verbale del 1982, la dinamica costiera e le basi del sistema SID, contestando inoltre l’insufficienza degli accertamenti e la mancata verificazione; (2) violazione degli artt. 7 e 10 l. 241/1990, difetto di partecipazione, motivazione e istruttoria e contraddittorietà, per la mancata risposta motivata alle memorie e alle richieste istruttorie e per l’assenza di contraddittorio durante i sopralluoghi; (3) erronea applicazione dell’art. 35 d.P.R. 380/2001, poiché il manufatto sarebbe stato mobile, amovibile, su ruote, smontabile e destinato a uso stagionale, quindi non qualificabile come nuova costruzione soggetta a permesso. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione dell’ordinanza di demolizione: notificata il 27 aprile 2024, era stata impugnata solo l’8 agosto 2024, oltre il termine di sessanta giorni; l’istanza di autotutela non avrebbe riaperto il termine.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’eccezione di tardività relativa alla diffida di demolizione del 23 aprile 2024. Ha precisato che l’istanza di autotutela non rimette in termini e che una risposta meramente confermativa, priva di nuovo riesame e di una rinnovata ponderazione, non costituisce un autonomo provvedimento idoneo a riaprire i termini di impugnazione. Ha quindi dichiarato irricevibile l’impugnazione della diffida; per tale ragione il terzo motivo d’appello relativo alla natura mobile e amovibile del manufatto è stato dichiarato inammissibile. L’impugnazione dell’ordinanza di sgombero del 5 giugno 2024 è stata invece considerata tempestiva, tenuto conto della sospensione feriale. Il primo motivo è stato respinto: la natura demaniale risultava sufficientemente provata dall’intestazione catastale della particella 25 al Demanio pubblico dello Stato, ramo marina, e dalla sua inclusione nella perimetrazione SID; la società non aveva prodotto elementi idonei a generare un’obiettiva incertezza né aveva fornito la prova rigorosa di un titolo di acquisto originario della proprietà privata. Il verbale del 1982 era meramente ricognitivo e non costituiva né titolo di proprietà né atto di sdemanializzazione; le vicende successorie e societarie e il possesso dedotto non superavano tale carenza probatoria. La precedente domanda di concessione demaniale presentata nel 2013 era inoltre incompatibile con la pretesa di proprietà esclusiva. Non era quindi necessario avviare la delimitazione ex art. 32 cod. nav. né disporre una verificazione, in assenza di un principio di prova dell’incertezza. Il secondo motivo è stato respinto: la società aveva partecipato al procedimento e presentato osservazioni e documenti, esaminati dall’Amministrazione; la motivazione non deve confutare analiticamente ogni deduzione, ma deve esporre le ragioni essenziali. I sopralluoghi avevano carattere ricognitivo e non richiedevano contraddittorio contestuale; verificazione e consulenza tecnica sono strumenti rimessi alla valutazione del giudice e giustificati solo da effettive lacune istruttorie. L’appello è stato complessivamente respinto nel resto. Spese a carico dell’appellante, liquidate in € 4.000,00 in favore di ciascuna delle due parti autonomamente costituite, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 54 cod. nav.

  La sentenza ha condivisibilmente ritenuto che l’Amministrazione abbia legittimamente esercitato i poteri di cui all’art. 54 cod. nav., sulla base di un accertamento sufficientemente certo della natura demaniale dell’area.

  Il potere di sgombero può essere esercitato quando la natura demaniale dell’area risulti sufficientemente accertata; nel caso concreto, le risultanze catastali e la perimetrazione SID offrivano tale supporto.

• art. 32 cod. nav.

  Il procedimento di delimitazione di un’area demaniale marittima ai sensi dell’art. 32 cod. nav. postula l’esistenza di un’obiettiva incertezza in ordine ai suoi confini (non essendo quindi a tal fine sufficiente una semplice non documentata asserzione della natura privata dell’area oggetto del provvedimento di autotutela), incertezza che il suddetto procedimento si propone di superare con l’accertamento dell’esatta posizione dei confini stessi.

  La delimitazione è necessaria solo quando sussista un’obiettiva incertezza documentata sui confini demaniali; la mera affermazione della proprietà privata non basta.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Il motivo è inammissibile in considerazione dell’irricevibilità per tardività del motivo di appello sull’ordinanza di demolizione.

  La censura relativa alla qualificazione edilizia del manufatto non viene esaminata nel merito, perché l’impugnazione della diffida di demolizione è tardiva.

• artt. 7 e 10 l. 241/1990

  Dagli atti emerge che il procedimento si è svolto nel rispetto degli artt. 7 e 10 della legge n. 241/1990. L’appellante ha avuto piena conoscenza dell’avvio del procedimento ed ha presentato osservazioni e documentazione, che sono state esaminate dall’Amministrazione.

  Non sussiste violazione delle garanzie partecipative quando l’interessato conosce l’avvio del procedimento e può presentare osservazioni e documenti, che l’Amministrazione esamina.

• art. 10 l. 241/1990

  Secondo consolidato orientamento, l’obbligo motivazionale non implica la necessità di una confutazione analitica di ogni singola deduzione difensiva, essendo sufficiente che il provvedimento espliciti le ragioni essenziali della decisione, come avvenuto nel caso di specie.

  L’obbligo di motivazione non impone di confutare una per una tutte le osservazioni, purché siano esposte le ragioni essenziali della decisione.

• art. 950 c.c.

  In particolare, secondo la prevalente giurisprudenza, le risultanze catastali ben possono costituire idoneo supporto istruttorio per individuare eventuali casi d’illegittima occupazione dei beni demaniali (o dei terreni collocati nelle fasce di rispetto), atteso che, a termini dell’art. 950 c.c., le mappe catastali rappresentano comunque mezzi di prova dotati di sufficiente grado di attendibilità.

  Le mappe catastali possono costituire un supporto probatorio sufficientemente attendibile per individuare beni demaniali e accertare eventuali occupazioni illegittime.

• art. 35 cod. nav.

  Per i beni appartenenti al demanio marittimo, tra i quali si includono la spiaggia e l’arenile, la sdemanializzazione non può realizzarsi in forma tacita, ma necessita, ai sensi dell’art. 35 cod. nav., dell’adozione di un decreto ministeriale, avente carattere costitutivo, il quale segue alla verifica, in concreto, della non utilizzabilità delle zone "per pubblici usi del mare".

  La sdemanializzazione di un bene del demanio marittimo richiede un decreto ministeriale costitutivo, previo accertamento della sua non utilizzabilità per pubblici usi del mare; non può derivare tacitamente.

Massime di principio

• L’istanza con cui si sollecita l’annullamento in autotutela di un provvedimento non sospende né riapre il termine decadenziale per impugnarlo. Il successivo atto riapre i termini soltanto se costituisce una conferma in senso proprio, adottata all’esito di un nuovo esercizio del potere, con riesame dei fatti o nuova ponderazione degli interessi; la mera reiterazione della decisione precedente è un atto meramente confermativo non autonomamente impugnabile.
• Il procedimento di delimitazione del demanio marittimo presuppone un’obiettiva incertezza documentata sui confini. Non è sufficiente la mera affermazione della natura privata dell’area, quando le risultanze catastali e gli altri elementi disponibili identificano la particella come demaniale.
• Le mappe catastali e le risultanze del sistema informativo del demanio possono costituire supporto probatorio per l’accertamento della natura demaniale e dell’occupazione di un’area; chi rivendica la proprietà privata deve fornire una prova rigorosa del titolo di acquisto originario, non bastando vicende successorie o societarie, il possesso non dimostrato o un verbale meramente ricognitivo.
• La sdemanializzazione di un bene appartenente al demanio marittimo non può avvenire tacitamente: richiede un decreto ministeriale costitutivo, preceduto dalla verifica concreta della non utilizzabilità del bene per pubblici usi del mare.
• Le garanzie partecipative sono rispettate quando l’interessato è informato dell’avvio del procedimento, può presentare osservazioni e documenti e questi sono esaminati. La motivazione deve esporre le ragioni essenziali della decisione, senza necessità di confutare analiticamente ogni deduzione; i sopralluoghi meramente ricognitivi non richiedono un contraddittorio contestuale.

Come è indicizzato