Sentenza n. 290/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto, con riferimento a entrambi gli atti impugnati, la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha inoltre dedotto l’incompetenza del Comune ad adottare l’ordinanza di sgombero di un’area demaniale marittima, sostenendo che la competenza spettasse alla Capitaneria di porto. Il Comune si è costituito chiedendo il rigetto. Nel corso del giudizio il TAR ha rilevato d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., il possibile difetto di giurisdizione amministrativa limitatamente all’ingiunzione sanzionatoria; le parti non hanno depositato osservazioni.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione la parte del ricorso relativa all’ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria. Ha ritenuto che le controversie sulle sanzioni amministrative disciplinate dalla l. 689/1981, anche quando la sanzione sia prevista dall’art. 1174 cod. nav., appartengano alla giurisdizione ordinaria ai sensi dell’art. 22 della l. 689/1981, trattandosi della tutela di un diritto soggettivo contro un’attività amministrativa vincolata. Ha precisato che la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto all’ordinanza di sgombero, il TAR ha respinto il ricorso. Il motivo sulla partecipazione procedimentale è stato disatteso perché l’atto è vincolato e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990, l’omissione della comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità dell’atto; inoltre, il ricorrente era già a conoscenza della contestata abusività dell’occupazione. Il TAR ha anche richiamato l’orientamento secondo cui le ordinanze di rilascio e sgombero di immobili demaniali abusivamente occupati non devono essere precedute dalla comunicazione di avvio del procedimento, in ragione della loro natura di atti di polizia demaniale. È stato respinto anche il motivo di incompetenza: la competenza comunale è stata desunta dal combinato disposto dell’art. 1, comma 2, e dell’art. 105, comma 2, lett. l), d.lgs. 112/1998, dell’art. 5, comma 1, d.lgs. 85/2010 e dell’art. 4 l.r. Calabria 17/2005, che attribuiscono agli enti territoriali funzioni amministrative e di vigilanza sulle aree demaniali marittime e sulle relative concessioni. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 1.500 euro oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 1174 cod. nav.

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria oggetto dell’ingiunzione impugnata; la relativa controversia è stata ritenuta devoluta al giudice ordinario.

• art. 22 l. 689/1981

  Attribuisce al giudice ordinario la cognizione delle opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni relative a sanzioni amministrative pecuniarie.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice munito di giurisdizione della domanda dichiarata dal giudice amministrativo privo di giurisdizione.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  L’omissione della comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità dell’atto vincolato quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 7 l. 241/1990

  La previa comunicazione di avvio non è stata ritenuta necessaria per l’ordinanza di rilascio e sgombero di area demaniale abusivamente occupata, qualificata come atto vincolato di polizia demaniale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al TAR di sottoporre alle parti la questione rilevata d’ufficio relativa al difetto parziale di giurisdizione.

• art. 1, comma 2, d.lgs. 112/1998

  Salvo diversa espressa disposizione del presente decreto legislativo, il conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di programmazione, di vigilanza, di accesso al credito, di polizia amministrativa, nonché l'adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge

  Il conferimento di funzioni comprende anche le attività connesse e strumentali, inclusa la vigilanza e la polizia amministrativa.

• art. 105, comma 2, lett. l), d.lgs. 112/1998

  tra le funzioni di cui al comma 1 sono, in particolare, conferite alle regioni le funzioni relative: l) al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo (…)

  Rileva nel quadro del conferimento delle funzioni amministrative concernenti il demanio marittimo.

• art. 5, comma 1, d.lgs. 85/2010

  I beni immobili statali e i beni mobili statali in essi eventualmente presenti che ne costituiscono arredo o che sono posti al loro servizio che, a titolo non oneroso, sono trasferiti ai sensi dell'articolo 3 a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni sono i seguenti: a) i beni appartenenti al demanio marittimo e relative pertinenze, come definiti dall'articolo 822 del codice civile e dall'articolo 28 del codice della navigazione, con esclusione di quelli direttamente utilizzati dalle amministrazioni statali

  È richiamato quale fondamento del trasferimento agli enti territoriali dei beni appartenenti al demanio marittimo e relative pertinenze, salvo quelli direttamente utilizzati da amministrazioni statali.

• art. 4 l.r. Calabria 17/2005

  Funzioni e competenze dei Comuni - Per l'attuazione delle finalità di cui alla presente legge, la Regione conferisce ai Comuni le funzioni per l'attività amministrativa inerenti: a) il rilascio ed il rinnovo, la revoca e la decadenza delle concessioni demaniali marittime; b) la vigilanza sull'uso delle aree concesse rispetto alle finalità turistico – ricreative (…)

  Attribuisce ai Comuni funzioni amministrative e di vigilanza relative alle concessioni demaniali marittime, fondando la competenza comunale all’adozione dell’ordine di sgombero.

Massime di principio

• Le controversie relative alle sanzioni amministrative pecuniarie disciplinate dalla l. 689/1981 appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché riguardano una posizione di diritto soggettivo e l’esercizio di un potere amministrativo vincolato; il giudice amministrativo deve dichiarare il difetto di giurisdizione e indicare il giudice ordinario davanti al quale la domanda può essere riproposta ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullabilità di un ordine di sgombero avente natura vincolata quando, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• Le ordinanze di rilascio e sgombero di immobili o aree demaniali abusivamente occupati, in quanto atti vincolati di polizia demaniale, non devono essere necessariamente precedute dalla comunicazione di avvio del procedimento.
• La competenza ad adottare provvedimenti di vigilanza e sgombero relativi ad aree demaniali marittime può spettare al Comune quando la normativa statale e regionale gli abbia conferito le funzioni amministrative connesse alla gestione, alle concessioni e alla vigilanza sul demanio marittimo.

Come è indicizzato