Sentenza n. 2411/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento della Soprintendenza di Messina del 22 febbraio 2023 e, con motivi aggiunti, un analogo provvedimento del 6 marzo 2023 riferito alla domanda di condono presentata dalla dante causa. L'abuso riguardava la chiusura di parte di un patio, con trasformazione in locali interni, determinando un ampliamento di circa 52 mq di superficie utile e 184,14 mc di volume, realizzato prima del 31 dicembre 2001 e oggetto di domanda ai sensi dell'art. 32 del d.l. n. 269/2003, convertito nella l. n. 326/2003. Il ricorrente ha dedotto: la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 e dell'art. 17-bis l. n. 241/1990; l'illegittimità dell'atto quale annullamento in autotutela per omessa comunicazione di avvio e violazione dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990, ovvero, in subordine, per omesso preavviso di rigetto ex art. 10-bis; l'erronea applicazione dell'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003 e della normativa regionale, sostenendo che il divieto di condono riguardasse soltanto i vincoli di inedificabilità assoluta; il difetto di motivazione e l'eccesso di potere per avere la Soprintendenza richiamato la circolare regionale n. 2/2022 senza una valutazione concreta dell'abuso; la violazione dell'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 quanto all'ordine di rimessione in pristino; con i motivi aggiunti è stato inoltre dedotto il difetto di competenza della Soprintendenza ad adottare tale ordine.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio l'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente - Dipartimento dell'urbanistica, non essendo stati impugnati atti a esso riferibili. Nel merito ha respinto le censure relative al diniego paesaggistico. Ha escluso la formazione del silenzio-assenso: l'art. 17, comma 6, l.r. n. 4/2003 riguarda diverse tipologie di domande di condono e non risultava attivato lo specifico procedimento previsto da tale disposizione; l'art. 17-bis l. n. 241/1990 riguarda i rapporti tra amministrazioni e non il rapporto tra amministrazione e privato; inoltre, il parere paesaggistico nel condono è disciplinato dalla normativa speciale e, in presenza di opere non condonabili per contrasto con il vincolo, non si forma un assenso tacito. Non trattandosi di autotutela su un precedente provvedimento tacito, non erano applicabili l'art. 21-nonies né la comunicazione di avvio; il preavviso di rigetto non era necessario, trattandosi di attività vincolata, rispetto alla quale la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. Il diniego è stato ritenuto conforme alla sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, che ha dichiarato illegittima la disciplina regionale nella parte in cui consentiva il terzo condono per opere realizzate in aree sottoposte anche a vincoli relativi. L'abuso, comportando un rilevante aumento di superficie e volume e rientrando nella tipologia 1 dell'allegato 1 alla l. n. 326/2003, non era un intervento minore condonabile in area vincolata. La circolare regionale n. 2/2022 è stata considerata meramente ricognitiva e non innovativa, mentre la motivazione del diniego trovava fondamento direttamente nel quadro normativo risultante dalla pronuncia costituzionale. È stata invece accolta la censura relativa all'ordine di rimessione in pristino. Nel procedimento di condono edilizio, il parere paesaggistico della Soprintendenza è obbligatorio e vincolante, ma costituisce un segmento del procedimento destinato a concludersi con il provvedimento comunale; la Soprintendenza non dispone, in tale contesto, dei poteri ripristinatori e repressivi di cui all'art. 167, commi 1-3, del d.lgs. n. 42/2004. L'ordine è stato quindi annullato, per incompetenza, in entrambi i provvedimenti impugnati, limitatamente alla parte relativa alla rimessione in pristino. È stato precisato che la definizione del condono e l'adozione degli eventuali provvedimenti repressivi conseguenti al diniego spettano al Comune di Messina. Le spese sono state integralmente compensate per la reciproca soccombenza e la complessità del quadro normativo.

Norme richiamate

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1; le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria nei casi previsti, tra cui quelle realizzate su immobili soggetti a vincoli paesaggistici, quando ricorrano le condizioni indicate dalla norma.

  Nel terzo condono, il divieto di sanatoria opera anche per gli interventi realizzati in presenza di vincoli relativi quando le opere siano prive o difformi dal titolo edilizio e non conformi agli strumenti urbanistici. In area vincolata sono ammissibili soltanto interventi di importanza minore.

• art. 24 l.r. Sicilia n. 15/2004

  Sono fatte salve le istanze di sanatoria già presentate alle quali si applicano le disposizioni richiamate dalla norma.

  Il rinvio regionale al terzo condono comprende anche i limiti sostanziali previsti dalla disciplina statale, incluso il divieto di cui all'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003.

• art. 1 l.r. Sicilia n. 19/2021

  Resta ferma l'ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta.

  La disposizione regionale, nella parte in cui ampliava la condonabilità alle aree soggette a vincoli relativi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  È ammissibile la sanatoria delle opere abusive realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta.

  La Corte ha annullato la disciplina regionale estensiva, ritenendo che i limiti statali alla sanatoria costituiscano norme di grande riforma economico-sociale e che il divieto di condono si applichi anche ai vincoli relativi nelle ipotesi previste dall'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia n. 4/2003

  La disposizione disciplina istanze di concessione in sanatoria e di autorizzazione edilizia in sanatoria presentate entro i termini previsti dalle precedenti discipline sul condono.

  La norma non si applica alla domanda di condono oggetto del giudizio, non essendo stato attivato lo specifico procedimento previsto e non potendo quindi formarsi il relativo silenzio-assenso.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Non si applica al rapporto tra Soprintendenza e privato, poiché disciplina il silenzio nei rapporti tra amministrazioni.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si forma nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.

  La disposizione, direttamente applicabile nell'ordinamento siciliano secondo il quadro richiamato dal TAR, esclude il silenzio-assenso nei procedimenti paesaggistici.

• art. 32, comma 1, l. n. 47/1985

  Il rilascio del titolo in sanatoria è subordinato al parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo.

  Nel procedimento di condono il parere dell'autorità paesaggistica è obbligatorio e vincolante, ma resta un atto endoprocedimentale inserito nel procedimento comunale di sanatoria.

• art. 23 l.r. Sicilia n. 37/1985

  Conferma la necessità del parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo nel procedimento di sanatoria edilizia.

• art. 167, commi 1-3, d.lgs. n. 42/2004

  I poteri ripristinatori e repressivi dell'autorità paesaggistica non possono essere esercitati autonomamente dalla Soprintendenza nel procedimento di condono edilizio, prima della definizione comunale della sanatoria.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario quando l'attività amministrativa è vincolata e l'apporto partecipativo del privato non potrebbe condurre a un diverso esito.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non si applica in assenza di un precedente provvedimento favorevole formatosi per silentium; il primo diniego espresso dell'istanza non costituisce annullamento in autotutela.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio relativo a opere realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il divieto statale di sanatoria previsto dall'art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003 opera anche in presenza di un vincolo relativo, quando l'intervento sia privo o difforme dal titolo edilizio e non conforme agli strumenti urbanistici; in tali aree restano sanabili soltanto gli interventi edilizi di importanza minore.
• Il parere dell'autorità paesaggistica richiesto nel procedimento di condono edilizio è obbligatorio e vincolante, ma costituisce un segmento endoprocedimentale del procedimento di sanatoria, la cui definizione compete al Comune quale autorità procedente.
• Nel procedimento di condono edilizio l'ente preposto alla tutela paesaggistica non può adottare direttamente l'ordine di rimessione in pristino o altri provvedimenti repressivi ai sensi dell'art. 167, commi 1-3, del d.lgs. n. 42/2004; gli eventuali provvedimenti sanzionatori conseguenti al diniego spettano all'autorità comunale dopo la definizione del procedimento di sanatoria.
• Il silenzio-assenso previsto da discipline speciali regionali per determinate pratiche di condono non si forma quando la fattispecie non rientra nell'ambito applicativo della norma o quando l'opera è incompatibile con i vincoli che ne impediscono la sanatoria; l'art. 17-bis l. n. 241/1990 non si applica al rapporto tra amministrazione e privato.
• Quando il diniego della compatibilità paesaggistica costituisce la prima risposta espressa all'istanza privata e l'attività amministrativa è vincolata dalla disciplina applicabile, non si configura un annullamento d'ufficio di un precedente assenso tacito, né è necessario il preavviso di rigetto se la partecipazione non avrebbe potuto modificare l'esito.
• La circolare amministrativa che si limita a ricognire e applicare gli effetti di una pronuncia della Corte costituzionale non innova l'ordinamento; la legittimità del diniego deve essere valutata alla luce della normativa primaria e della pronuncia costituzionale, non della circolare quale fonte autonoma del potere.

Come è indicizzato