Tribunale, Sentenza T-480/20

Sovvenzioni e imputabilità di contributi finanziari in una zona economica sino-egiziana

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da due società egiziane del gruppo CNBM contro il regolamento di esecuzione (UE) 2020/776, con cui la Commissione ha istituito dazi compensativi definitivi sulle importazioni nell’Unione di alcuni prodotti in fibra di vetro tessuti o cuciti originari della Cina e dell’Egitto. Il nodo giuridico principale è se contributi finanziari provenienti da entità cinesi, ma inseriti in una struttura di cooperazione bilaterale nella zona SETC, possano essere considerati sovvenzioni imputabili all’Egitto quale paese d’origine o di esportazione.

Fatti e procedimento amministrativo

Le ricorrenti, Hengshi e Jushi, sono società costituite secondo il diritto egiziano ma partecipate da entità cinesi e attive nella produzione ed esportazione di GFF e GFR. Esse operano nella zona di cooperazione economica e commerciale sino-egiziana di Suez, sviluppata congiuntamente da Cina ed Egitto e poi integrata nella zona economica del Canale di Suez disciplinata dalla legge egiziana n. 83/2002.

La Commissione ha avviato l’inchiesta antisovvenzioni a seguito di una denuncia presentata da Tech-Fab Europe eV ai sensi del regolamento (UE) 2016/1037. L’inchiesta ha riguardato il periodo dal 1o gennaio al 31 dicembre 2018; le ricorrenti e il governo egiziano hanno presentato osservazioni, risposte ai questionari e risposte a richieste di informazioni, con visite di verifica presso i locali delle imprese e delle collegate. Il 12 giugno 2020 la Commissione ha adottato il regolamento impugnato, imponendo un dazio compensativo definitivo del 10,9%.

Contesto della zona SETC e cooperazione sino-egiziana

Il Tribunale descrive in dettaglio la genesi e lo sviluppo della zona SETC: memorandum d’intesa del 1997, classificazione come zona economica speciale nel 2002, creazione di Egypt TEDA con partecipazione pubblica cinese ed egiziana, estensione della zona nel 2013 e accordo di cooperazione del 2016 tra i governi cinese ed egiziano. Secondo il regolamento impugnato, la zona è sviluppata conformemente alle strategie nazionali dei due Stati: da un lato l’iniziativa cinese “One Belt, One Road”, dall’altro il piano egiziano di sviluppo del corridoio del Canale di Suez.

In tale contesto, il governo egiziano fornisce terreni, manodopera e agevolazioni fiscali, mentre il governo cinese fornisce sostegno finanziario a Egypt TEDA e alle imprese cinesi operanti nella zona. La Commissione ha inoltre considerato dichiarazioni presidenziali, il meccanismo di consultazione a tre livelli per l’attuazione dell’accordo del 2016 e il ruolo di Egypt TEDA quale soggetto controllato per l’80% dal governo cinese.

Questioni giuridiche sottoposte al Tribunale

Le ricorrenti sostenevano, in sostanza, che:

• l’articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento (UE) 2016/1037 richiederebbe che il contributo finanziario, e non solo la pubblica amministrazione, sia situato nel territorio del paese d’origine o di esportazione;
• la Commissione avrebbe fatto erroneo ricorso alle norme OMC per interpretare il regolamento antisovvenzioni di base;
• anche applicando l’accordo SMC, non sarebbe possibile attribuire a un governo gli atti di un altro Stato;
• l’articolo 11 degli articoli dell’ILC non sarebbe una norma pertinente per l’interpretazione dell’accordo SMC.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare il regolamento (UE) 2016/1037, e segnatamente gli articoli 2, lettera b), 3, punto 1, lettera a), 4, paragrafi 2 e 3, 10, paragrafo 7, e 13, paragrafo 1. Richiama inoltre l’accordo SMC, con particolare riferimento all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), punto 1, nonché agli articoli 13 e 18. Sul piano interpretativo sono richiamati la convenzione di Vienna sul diritto dei trattati e gli articoli dell’ILC, in particolare l’articolo 11.

Ragionamento del Tribunale sull’articolo 3 del regolamento antisovvenzioni di base

Il Tribunale osserva che l’articolo 3 del regolamento 2016/1037 subordina l’esistenza di una sovvenzione a due elementi: un contributo finanziario della pubblica amministrazione del paese d’origine o di esportazione e il conferimento di un vantaggio. L’articolo 2, lettera b), definisce la pubblica amministrazione come qualsiasi ente pubblico entro il territorio del paese d’origine o di esportazione, ma tale definizione non esclude che un contributo finanziario possa essere imputato a tale pubblica amministrazione sulla base di elementi di prova specifici.

Il considerando 5 del regolamento conferma che il contributo finanziario deve essere “nel territorio di un paese”, ma ciò non implica che esso debba provenire direttamente dalla pubblica amministrazione del paese d’origine o di esportazione. Ne consegue che il regolamento non esclude l’imputazione alla pubblica amministrazione nazionale di un contributo erogato da un soggetto di un paese terzo.

Applicazione al caso concreto della zona SETC

Nel caso di specie, il Tribunale ritiene decisivi gli elementi di contesto raccolti dalla Commissione. In particolare, la zona SETC è stata istituita e sviluppata attraverso una stretta cooperazione sino-egiziana al più alto livello politico; l’accordo di cooperazione del 2016 consente alla Cina di applicare proprie leggi nella zona, prevede sostegno politico e agevolazioni per la zona di cooperazione e incoraggia gli istituti finanziari cinesi a finanziare i progetti di investimento al suo interno.

Il Tribunale sottolinea inoltre il meccanismo amministrativo congiunto, il controllo cinese su Egypt TEDA e il fatto che il sostegno finanziario alle società cinesi stabilite in Egitto fosse particolarmente significativo. In tali condizioni, la zona SETC costituisce una costruzione economico-giuridica che consente al governo cinese di concedere direttamente agevolazioni alle imprese cinesi ivi stabilite; escludere tale situazione dall’ambito del regolamento antisovvenzioni di base ne comprometterebbe l’effetto utile.

Interpretazione alla luce dell’accordo SMC e delle norme OMC

Il Tribunale ricorda che il regolamento 2016/1037 mira, secondo il suo considerando 3, a recepire nella massima misura possibile i termini dell’accordo SMC e che l’articolo 3 del regolamento è ampiamente identico, per formulazione e sostanza, all’articolo 1 dell’accordo SMC. Di conseguenza, le disposizioni del regolamento devono essere interpretate, per quanto possibile, alla luce di quelle corrispondenti dell’accordo SMC.

Quanto all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), punto 1, dell’accordo SMC, il Tribunale rileva che la formula “nel territorio di un membro” non esclude che un contributo finanziario erogato da un paese terzo possa essere imputato al membro del paese d’origine o di esportazione. Analogamente, gli articoli 13 e 18 dell’accordo SMC non impediscono di considerare imputabili al membro le sovvenzioni di cui i suoi prodotti potrebbero essere oggetto in un’inchiesta. Per questo motivo, la discussione sull’articolo 11 degli articoli dell’ILC è stata ritenuta inoperante.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Le ricorrenti sono condannate a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione; l’interveniente Tech-Fab Europe eV sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che, nel diritto antisovvenzioni dell’Unione, l’analisi della nozione di sovvenzione non si esaurisce in una lettura puramente territoriale e formale della nozione di pubblica amministrazione. Quando una struttura economico-giuridica è concepita e gestita da due Stati in stretta cooperazione, il contributo finanziario di enti di uno Stato terzo può essere imputato allo Stato d’origine o di esportazione se gli elementi di prova lo giustificano. La sentenza consolida inoltre l’orientamento secondo cui il regolamento (UE) 2016/1037 va interpretato, per quanto possibile, in coerenza con l’accordo SMC.