Cassazione Civile, Sentenza n. 32559/2023 del 23/11/2023

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 18/2021 per esserne stati estromessi: lamentano il diniego di giurisdizione perché l'A.P. ha dichiarato inammissibili, in via generale e a priori, gli interventi delle associazioni di categoria e di enti territoriali senza un esame concreto dei loro statuti e delle finalità statutarie; sostengono inoltre che l'A.P. ha travalicato i limiti della funzione giurisdizionale (esercitando in pratica poteri legislativi e amministrativi) nel disapplicare le norme nazionali che prorogavano automaticamente le concessioni demaniali marittime per contrasto con il diritto UE, nel fissare effetti temporali transitori (dies ad quem al 31.12.2023) e principi per le future gare, e nel non aver rinviato alla Corte di giustizia le questioni pregiudiziali rilevanti. In sintesi: vizio di diniego/arretramento della giurisdizione per non aver ammesso gli enti quali portatori di interessi collettivi legittimati a intervenire e censura di eccesso di potere giurisdizionale per la pronuncia di natura sostanziale sui rapporti di durata delle concessioni.

La decisione

La Corte di Cassazione (Sezioni Unite) ha accolto il primo motivo dei ricorrenti ritenendo che l'Adunanza Plenaria ha commesso un diniego/rifiuto di giurisdizione estromettendo in astratto gli enti intervenienti senza verificare, caso per caso, la sussistenza dei requisiti di legittimazione (in particolare non ha esaminato gli statuti e la concreta riconducibilità dell'interesse collettivo alle finalità associative). Perciò la sentenza n. 18/2021 dell'A.P. è stata cassata e la causa rinviata al Consiglio di Stato per nuovo esame. Sono stati assorbiti tutti gli altri motivi dei ricorsi; non è stata enunciata alcuna regola di diritto da parte della Cassazione sulle questioni di merito (diritto UE, effettività delle proroghe, termine transitorio), che restano alla valutazione del Consiglio di Stato in sede di rinvio.

Norme richiamate

• art. 99 cod. proc. amm. (d.lgs. n.104/2010)

  Norma che regola il deferimento di questioni all'Adunanza Plenaria; la sentenza impugnata era stata pronunciata nell'ambito di un deferimento d'ufficio di questioni di massima. Le Sezioni Unite hanno comunque ritenuto che le decisioni dell'A.P. enunciative di principi possono essere oggetto di sindacato per eccesso di potere giurisdizionale quando incidono sul perimetro della giurisdizione (p.e. escludendo la legittimazione ad intervenire degli enti).

• art. 111 Cost.

  Comma 8 (ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione) è stato invocato: le Sezioni Unite hanno ritenuto ammissibile il controllo della sentenza dell'A.P. per vizio di diniego/rifiuto di giurisdizione ex art.111, comma 8, Cost.

• art. 49 TFUE

  Le norme legislative nazionali che hanno disposto ... la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime ... sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE

  Nell'enunciato dell'A.P. le disposizioni nazionali di proroga sono state considerate in contrasto con l'art.49 TFUE (libera prestazione di servizi) ma la Cassazione non ha deciso sul merito di tale contrasto, avendo cassato per ragioni processuali; la valutazione di compatibilità rimane alla cognizione di merito dopo il rinvio.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE (cd. Bolkestein)

  L'A.P. aveva ritenuto la direttiva e il suo art.12 idonei a incidere sulla disciplina nazionale delle concessioni balneari (affermando un contrasto con le proroghe nazionali). Anche qui la Cassazione ha lasciato la questione di merito al Consiglio di Stato sul rinvio.

• art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, conv. in l. n. 77/2020

  Norma nazionale che aveva introdotto una moratoria/proroga in correlazione all'emergenza Covid-19; l'A.P. l'aveva inclusa tra le disposizioni nazionali ritenute incompatibili con il diritto UE; la Cassazione non si è pronunciata sul contrasto sostanziale, avendo cassato per vizio di giurisdizione.

• art. 362 cod. proc. civ.

  Richiamato per affermare la competenza delle Sezioni Unite a conoscere di questioni di giurisdizione, ovvero per valutare se la posizione dedotta in giudizio sia giustiziabile dinanzi al giudice amministrativo.

• art. 363 cod. proc. civ.

  Invocato dai ricorrenti per chiedere l'enunciazione di principi di diritto; la Cassazione ha rifiutato di enunciarli ritenendo di dover rinviare la valutazione di merito al Consiglio di Stato.

Massime di principio

• Le associazioni esponenziali di interessi collettivi possono intervenire nel processo amministrativo solo se la questione dibattuta attiene in via immediata alle finalità statutarie dell'associazione e la lesione è comune e rilevante per tutti gli associati; questo richiede un esame concreto e specifico degli statuti e delle condizioni di legittimazione, non una esclusione aprioristica.
• L'intervento ad adiuvandum non esclude la possibilità di impugnare autonomamente la decisione (anche in Cassazione) se l'interveniente è stato estromesso ingiustificatamente o ha un interesse proprio, differenziato e direttamente colpito dalla decisione.
• L'Adunanza Plenaria, pur nella sua funzione nomofilattica, non può escludere in astratto la legittimazione ad intervenire di enti e associazioni: deve effettuare verifiche caso per caso sulle condizioni di rappresentanza e sulla rilevanza dell'interesse collettivo.
• La questione se una situazione sostanziale sia qualificabile come interesse legittimo (giustiziabile dinanzi al giudice amministrativo) è questione di giurisdizione che può essere dedotta davanti alle Sezioni Unite e, se la sentenza di merito nega in astratto la giustiziabilità, può configurarsi diniego o rifiuto di giurisdizione correggibile in cassazione.
• Quando il giudice amministrativo disapplica norme nazionali per contrasto con il diritto UE (o enuncia principi in materia), la corte di legittimità può sindacare l'atto non soltanto per i profili di merito ma anche se la pronuncia ha travalicato i limiti esterni della giurisdizione o ha negato l'accesso di soggetti legittimati al contraddittorio.
• In materie che coinvolgono norme UE e diritti consolidati dei concessionari (p.es. rapporti di durata e investimenti), i giudici possono prevedere misure transitorie per evitare impatti socio-economici immediati, ma la valutazione sulla compatibilità normativa spetta alla cognizione di merito e, ove rilevante, può richiedere il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
• Per chi intende intervenire in simili procedimenti: documentare la qualità rappresentativa (statuto, iscrizione in elenchi, attività esercitata), dimostrare la correlazione immediata fra l'oggetto del provvedimento e le finalità associative e motivare l'interesse comune degli associati; ciò aumenta le probabilità di essere ammessi e di poter quindi tutelare l'interesse collettivo in giudizio.