Corte di giustizia, Sentenza C-322/16

Rinvio pregiudiziale su concessioni nel gioco telematico e obbligo di rinvio ex articolo 267 TFUE

La pronuncia è resa in un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano nell’ambito di una controversia tra Global Starnet Ltd e le autorità italiane del settore dei giochi. Il caso riguarda sia l’impatto del controllo di costituzionalità interno sull’obbligo di rinvio alla Corte di giustizia, sia la compatibilità di nuove condizioni concessorie imposte ai concessionari esistenti nel mercato del gioco lecito telematico.

Fatti e procedimento principale

Global Starnet era titolare di una concessione per la gestione telematica del gioco lecito tramite apparecchi da divertimento e intrattenimento. La legge n. 220/2010 ha modificato in senso più oneroso le condizioni di esercizio, imponendo ai concessionari già operanti l’adozione di un atto integrativo della convenzione di concessione. Tra le condizioni nuove figuravano limiti all’indebitamento, autorizzazioni preventive per operazioni societarie e trasferimenti di partecipazioni, obblighi in tema di destinazione degli utili eccedenti, penali per inadempimenti e obblighi di continuità operativa alla scadenza della concessione.

La società ha impugnato il decreto applicativo e il bando di gara dinanzi al TAR Lazio e poi in appello al Consiglio di Stato, deducendo violazione del legittimo affidamento, disparità di trattamento, libertà di impresa e incompatibilità con il diritto dell’Unione. Il Consiglio di Stato aveva già sollevato una questione di costituzionalità dinanzi alla Corte costituzionale italiana, la quale, con sentenza n. 56/2015, aveva ritenuto non violati i principi costituzionali evocati. Successivamente il giudice del rinvio ha chiesto se fosse ancora obbligato a rivolgersi alla Corte di giustizia.

Questioni pregiudiziali

Le questioni sottoposte riguardavano:

• se l’articolo 267, paragrafo 3, TFUE consenta al giudice di ultima istanza di omettere il rinvio pregiudiziale quando la Corte costituzionale abbia già valutato la norma interna alla luce di parametri sostanzialmente coincidenti con quelli del diritto UE;
• se gli articoli 26, 49, 56 e 63 TFUE, l’articolo 16 della Carta e il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale che impone ai concessionari già esistenti nuovi requisiti e obblighi attraverso un atto integrativo della concessione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 267 TFUE;
• gli articoli 26, 49, 56 e 63 TFUE;
• l’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali;
• il principio generale della tutela del legittimo affidamento;
• l’articolo 1, paragrafo 78, lettera b), punti 4, 8, 9, 17, 23 e 25, della legge n. 220/2010;
• l’articolo 1, paragrafo 79, della stessa legge.

Prima questione: obbligo di rinvio dopo la pronuncia della Corte costituzionale

La Corte ribadisce che il meccanismo dell’articolo 267 TFUE tutela la cooperazione tra giudici nazionali e Corte di giustizia e che l’esistenza di un procedimento di controllo di costituzionalità non può impedire al giudice nazionale di ultima istanza di effettuare il rinvio pregiudiziale. L’efficacia del diritto dell’Unione e l’effetto utile dell’articolo 267 TFUE verrebbero compromessi se la previa o parallela decisione della Corte costituzionale, adottata sulla base di parametri analoghi ma formalmente interni, potesse dispensare dal rinvio.

La Corte precisa che tale obbligo sussiste anche se la Corte costituzionale si è già pronunciata sulla conformità della norma nazionale a disposizioni costituzionali che il giudice del rinvio considera sostanzialmente corrispondenti agli articoli del Trattato e della Carta invocati. Ne consegue che il Consiglio di Stato, quale giudice le cui decisioni non sono impugnabili con ricorso giurisdizionale, resta in linea di principio tenuto a rinviare la questione interpretativa.

Seconda questione: restrizioni alle libertà fondamentali

La Corte osserva che la disciplina in questione incide principalmente sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione dei servizi, mentre la libera circolazione dei capitali e l’articolo 26 TFUE non sono rilevanti autonomamente nel caso concreto. Le misure impugnate, imponendo nuovi obblighi ai concessionari esistenti, rendono l’esercizio dell’attività meno attraente e possono persino ostacolarlo, sicché integrano restrizioni ai sensi degli articoli 49 e 56 TFUE.

Giustificazione delle restrizioni

La Corte riconosce che, nel settore dei giochi d’azzardo, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità in assenza di armonizzazione, potendo perseguire obiettivi di tutela dei consumatori, dell’ordine sociale e di contrasto alla criminalità. Nel caso di specie, gli obiettivi della normativa appaiono connessi al rafforzamento della solidità economico-finanziaria dei concessionari, alla loro maggiore affidabilità e alla lotta contro la criminalità.

Tali finalità possono costituire motivi imperativi di interesse generale. Tuttavia, il giudice nazionale deve verificare se la normativa sia effettivamente idonea a conseguire tali obiettivi e se non ecceda quanto necessario, in una valutazione globale di proporzionalità.

Legittimo affidamento e libertà d’impresa

Quanto al legittimo affidamento, la Corte ricorda che un operatore economico non può confidare nell’immutabilità assoluta della normativa, ma solo nelle modalità di attuazione delle modifiche. Rileva inoltre che la legge italiana prevedeva un termine di 180 giorni per l’adeguamento tramite atto integrativo della convenzione, elemento che in linea di principio appare sufficiente per consentire l’adattamento degli operatori.

Quanto all’articolo 16 della Carta, la Corte richiama la sua giurisprudenza secondo cui, se la misura è già esaminata alla luce degli articoli 49 e 56 TFUE, non occorre un autonomo scrutinio della libertà d’impresa, poiché le eventuali limitazioni rientrano in quel medesimo vaglio.

Valutazione delle singole misure nazionali

La Corte esamina, in via indicativa, le diverse misure introdotte dalla legge n. 220/2010:

• i limiti all’indebitamento e al trasferimento di partecipazioni possono essere idonei a garantire la solidità finanziaria dell’operatore;
• le autorizzazioni preventive per mutamenti soggettivi e per la destinazione degli utili eccedenti possono contribuire a prevenire infiltrazioni criminali e riciclaggio;
• l’obbligo di continuità dell’attività alla scadenza della concessione può preservare la continuità del servizio e contrastare l’illegalità parallela;
• il sistema sanzionatorio è, in linea di principio, compatibile se graduato secondo gravità dell’inadempimento e rispettoso dei principi di proporzionalità ed effettività.

La Corte sottolinea però che spetta al giudice del rinvio verificare concretamente, per ciascuna misura, se i criteri fissati siano adeguati e non eccessivi.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che:

• il giudice nazionale di ultima istanza resta tenuto, in linea di principio, al rinvio pregiudiziale anche dopo una pronuncia della Corte costituzionale su norme interne valutate alla luce di parametri sostanzialmente analoghi a quelli dell’Unione;
• gli articoli 49 e 56 TFUE e il principio del legittimo affidamento non ostano, in linea di principio, a una normativa come quella italiana, purché il giudice nazionale accerti che essa sia giustificata da motivi imperativi di interesse generale, idonea a realizzare gli obiettivi perseguiti e proporzionata.

Principio affermato

La sentenza ribadisce la centralità dell’articolo 267 TFUE nel sistema di cooperazione giudiziaria dell’Unione e conferma che il controllo costituzionale interno non può sostituire il rinvio pregiudiziale quando è necessario interpretare il diritto UE. Sul piano sostanziale, la Corte ammette l’introduzione di nuove condizioni concessorie nel settore dei giochi, purché sorrette da esigenze di interesse generale e rispettose del principio di proporzionalità e del legittimo affidamento.