Sentenza n. 423/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determina a contrarre, gli atti rettificati, la lettera di invito, il capitolato tecnico, lo schema di accordo quadro e i chiarimenti relativi a una procedura negoziata per 186 lotti, ciascuno individuato per operatore economico e massimale di spesa. La procedura prevedeva accordi quadro monofornitore, di durata quadriennale, con possibilità di estensione del massimale fino al 60% per includere nuovi farmaci esclusivi o innovativi immessi in commercio successivamente alla stipula. L'unico motivo dedotto riguardava l'indeterminatezza dell'oggetto dell'accordo quadro, la violazione degli artt. 1, 2, 3, 14, 37, 41, 58, 59, 70, 76 e 120 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 15 del d.l. 19/2026, della direttiva 2014/24/UE e dei principi di pubblicità, trasparenza e concorrenza, nonché eccesso di potere per travisamento dei presupposti, erroneità, illogicità, difetto di motivazione e difetto di istruttoria. In particolare, la ricorrente contestava la soppressione della tabella dei farmaci identificati per codice ATC, sostenendo che i lotti fossero individuati soltanto per azienda e importo massimo; riteneva illegittima la possibilità di includere prodotti futuri e non previamente determinati; sosteneva che la procedura non costituisse una gara né un accordo quadro legittimo, ma la mera attribuzione di un CIG a ciascun operatore; deduceva l'assenza di una ricognizione adeguata dei fabbisogni e l'incompatibilità con l'art. 76, comma 2, lett. b), del d.lgs. 36/2023, ritenendo che tale disposizione consentisse soltanto affidamenti relativi a specifici farmaci. La ricorrente ha inoltre chiesto, in via eventuale, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 TFUE.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse, senza esaminare nel merito le censure di illegittimità. In via preliminare, il Collegio ha chiarito che l'accordo quadro è un contratto normativo destinato a disciplinare futuri appalti e che i suoi elementi oggettivi essenziali sono la durata, il corrispettivo e, solo eventualmente, la quantità delle prestazioni. Per un accordo quadro monofornitore, l'ordinativo può essere emesso entro le condizioni fissate nell'accordo senza ulteriore confronto competitivo. Il TAR ha inoltre ritenuto coerente con l'art. 59 del d.lgs. 36/2023 l'indicazione del solo valore stimato complessivo dell'operazione, senza necessità di predeterminare la quantità dei singoli farmaci, purché l'oggetto sia identificabile attraverso i farmaci esclusivi e i relativi prezzi unitari. La pretesa della ricorrente di ottenere una specificazione quantitativa ulteriore è stata considerata priva di fondamento normativo e, quindi, non idonea a fondare una posizione tutelabile. Quanto al rischio di ordinativi relativi a farmaci non più esclusivi o non esclusivi, il giudice ha rilevato che tale eventualità non era autorizzata dalla lex specialis, la quale imponeva la fornitura dei soli prodotti aggiudicati, prevedeva la verifica della persistenza dell'unicità del fornitore e disponeva l'attivazione di una nuova procedura concorrenziale in caso di perdita della copertura brevettuale o ingresso di prodotti equivalenti. L'eventuale violazione di tali limiti in fase esecutiva è stata qualificata come evento patologico futuro ed eventuale, non idoneo a dimostrare l'interesse attuale all'annullamento degli atti di indizione. Inoltre, la ricorrente avrebbe potuto semplicemente non aderire all'invito, ottenendo comunque il risultato sostanziale di continuare a fornire in esclusiva i propri farmaci al prezzo determinato dall'AIFA; mancava quindi un'utilità concreta derivante dall'annullamento. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato ritenuto manifestamente infondato, poiché il diritto dell'Unione non impone l'indicazione della quantità quando sia predeterminato il valore massimo delle forniture. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 59 d.lgs. 36/2023

  del valore stimato dell'intera operazione contrattuale

  L'accordo quadro può indicare il valore stimato complessivo dell'operazione senza necessariamente specificare la quantità dei singoli beni, purché l'oggetto della fornitura sia determinabile e siano rispettati i limiti posti alla concorrenza.

• art. 2, lett. n), Allegato I.1, d.lgs. 36/2023

  «accordo quadro», l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste

  L'accordo quadro è qualificato come contratto normativo destinato a stabilire le condizioni dei futuri appalti, con indicazione necessaria della durata e del corrispettivo e indicazione solo eventuale delle quantità.

• art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023

  gli appalti sono aggiudicati entro i limiti delle condizioni fissate nell'accordo quadro stesso

  Quando l'accordo quadro è concluso con un solo operatore, gli appalti successivi devono rispettare le condizioni dell'accordo e non richiedono un ulteriore confronto competitivo.

• art. 76, comma 2, lett. b), n. 3, d.lgs. 36/2023

  possono essere forniti unicamente da un determinato operatore economico

  La procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando è utilizzabile per beni oggetto di diritti esclusivi fornibili da un unico operatore.

• art. 15 d.l. 19/2026, convertito dalla l. 50/2026

  per l’approvvigionamento dei farmaci coperti da brevetto in indicazioni d’uso esclusive, ivi inclusi i farmaci per il trattamento di malattie rare e i farmaci innovativi, forniti sul mercato da un unico operatore detentore dell’autorizzazione all’immissione in commercio (AIC)

  La disposizione consente il ricorso alla procedura negoziata per l'approvvigionamento di farmaci brevettati o innovativi caratterizzati dall'unicità dell'operatore titolare dell'AIC.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante dispone di autonomia negoziale nella definizione dell'operazione contrattuale, nei limiti delle regole dell'evidenza pubblica.

• art. 23, comma 4, d.lgs. 36/2023

  La pubblicità del ciclo di vita dei contratti pubblici consente agli operatori di conoscere gli atti eventualmente lesivi adottati nella fase esecutiva.

• art. 28, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Gli obblighi di pubblicità e trasparenza degli atti di gara e di esecuzione assicurano tutela agli operatori eventualmente lesi da violazioni dell'accordo quadro.

• art. 37 d.lgs. 33/2013

  La disposizione rinvia agli obblighi di pubblicità previsti dalla disciplina dei contratti pubblici.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando la questione prospettata risulta manifestamente infondata alla luce della disciplina europea applicabile.

Massime di principio

• In un accordo quadro monofornitore avente a oggetto farmaci esclusivi, l'indicazione della durata e del valore massimo complessivo delle forniture può essere sufficiente a determinare l'oggetto dell'operazione; la specificazione della quantità dei singoli prodotti non è necessaria quando i prodotti e i relativi prezzi unitari siano comunque identificabili.
• La stazione appaltante può scegliere, per l'acquisto di farmaci esclusivi fornibili da un unico operatore, tra un'unica procedura negoziata per più prodotti e procedure distinte per ciascun farmaco, purché siano identificabili i beni oggetto dell'affidamento e siano rispettati i limiti derivanti dall'esclusività.
• L'interesse all'impugnazione degli atti di una procedura negoziata non sussiste quando l'annullamento non procurerebbe al ricorrente alcuna utilità concreta e differenziata, poiché il medesimo risultato sostanziale potrebbe essere ottenuto non aderendo all'invito.
• Il rischio che, nella fase esecutiva, l'amministrazione ordini beni diversi da quelli previsti dall'accordo quadro costituisce un'eventualità futura e patologica, non idonea a fondare l'impugnazione degli atti di indizione quando la lex specialis vieti espressamente tale estensione e preveda una nuova procedura concorrenziale in caso di perdita dell'esclusività.
• La posizione legittimante del concorrente non può fondarsi sulla pretesa di imporre alla stazione appaltante una configurazione dell'accordo quadro più restrittiva di quella richiesta dalla legge, se l'operazione progettata non incide concretamente sulla sua sfera giuridica.
• La disciplina europea e nazionale degli accordi quadro non impone necessariamente la preventiva indicazione della quantità dei beni, essendo sufficiente la determinazione della quantità e/o del valore massimo delle forniture considerate nel loro complesso.

Come è indicizzato