Sentenza n. 3322/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda opere edilizie realizzate nell’ambito di un PAPMAA, consistenti nella demolizione di edifici fatiscenti e nel recupero delle relative volumetrie per la costruzione di un’unità residenziale nel Comune di Ponsacco. I titoli edilizi erano stati annullati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7579/2020, che aveva accertato la preesistenza di un’area boscata inedificabile; in sede di ottemperanza, con sentenza n. 9666/2022, era stato ordinato al Comune di adottare l’ingiunzione di demolizione. Il Comune emanava quindi l’ordine di demolizione n. 201/2022. Successivamente i destinatari presentavano istanza di accertamento di conformità in sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 209 l.r. Toscana 65/2014. Il Comune negava la sanatoria, ritenendo vincolante il giudicato formatosi sulle precedenti pronunce e l’esito demolitorio imposto in sede di ottemperanza. Il TAR Toscana annullava il diniego, ritenendo che residuassero margini per un esame autonomo e nel merito della nuova istanza. Fattorie Toscane appellava la sentenza deducendo violazione ed elusione del giudicato, violazione dell’art. 2909 c.c., del principio del ne bis in idem e della regola secondo cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile, nonché travisamento e illogicità della decisione. Sosteneva inoltre che l’edificazione fosse comunque ricompresa nella fascia di inedificabilità assoluta prevista dall’art. 29, comma 9, del PTC della Provincia di Pisa e che la presentazione di una nuova istanza di sanatoria non potesse riaprire indefinitamente la questione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di riunione con altro appello, poiché riguardava una sentenza distinta. Nel merito ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto che le sentenze del Consiglio di Stato n. 7579/2020 e n. 9666/2022 imponessero al Comune, quale unico esito possibile della vicenda, l’adozione e l’esecuzione dell’ordine di demolizione. Il giudicato aveva infatti accertato in modo definitivo la natura abusiva delle opere e aveva individuato nella demolizione l’unico strumento idoneo a dare attuazione al bene della vita riconosciuto alla parte vittoriosa. Di conseguenza, il Comune non disponeva di margini per adottare una decisione diversa sul successivo procedimento di sanatoria, sicché il diniego era legittimo. La reiterata presentazione di istanze di sanatoria non può essere utilizzata per rimettere continuamente in discussione un giudicato e per trasformare ogni diniego in un nuovo esercizio del potere impugnabile. Il Collegio ha inoltre ribadito che la richiesta di sanatoria incide, di regola, sull’efficacia dell’ordine di demolizione, non sulla sua legittimità. In ogni caso, l’immobile ricadeva in una fascia di inedificabilità assoluta di 50 metri dalle aree boscate, nella quale l’art. 29, comma 9, del PTC provinciale vietava gli interventi di nuova edificazione e ogni altro manufatto, senza rilevanza del fatto che fossero recuperate volumetrie preesistenti. L’eccezione relativa agli interventi destinati alla riduzione del rischio di incendi boschivi non costituiva una sopravvenienza idonea a limitare l’esecuzione del giudicato, trattandosi di circostanza preesistente e comunque coperta dal giudicato quale deducibile. I destinatari dell’ordine di demolizione sono stati condannati in solido al pagamento di 3.000 euro per le spese del doppio grado in favore dell’appellante; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero dell’Interno.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato copre quanto è stato dedotto e quanto avrebbe potuto essere dedotto; non può essere aggirato mediante la reiterazione di istanze aventi il medesimo oggetto sostanziale.

• art. 1 c.p.a.

  Richiamato in relazione ai principi di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale e al rispetto del giudicato amministrativo.

• artt. 24, 111 e 113 Cost.

  Richiamati dall’appellante in rapporto alla tutela giurisdizionale, al giusto processo e alla garanzia contro l’elusione del giudicato.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La domanda di accertamento di conformità non può essere utilizzata per riaprire una questione definitivamente definita dal giudicato; la presentazione della sanatoria incide sull’efficacia dell’ordine di demolizione, non sulla sua legittimità.

• art. 209 l.r. Toscana 65/2014

  Disciplina regionale richiamata per l’istanza di permesso di costruire in sanatoria, il cui esame era precluso, nel caso concreto, dal giudicato sull’abusività delle opere e sull’obbligo di demolizione.

• art. 29, comma 9, PTC della Provincia di Pisa

  La fascia di rispetto di 50 metri dalle aree boscate è qualificata come fascia di inedificabilità assoluta, nella quale sono vietati interventi di nuova edificazione e ogni altro manufatto, anche se realizzato mediante recupero di volumetrie preesistenti.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi è stata esclusa perché i giudizi riguardavano sentenze distinte.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato indirettamente attraverso il principio affermato dall’Adunanza plenaria sui limiti all’esecuzione del giudicato in presenza di sopravvenienze.

Massime di principio

• Quando una sentenza passata in giudicato abbia accertato l’abusività di opere edilizie e abbia individuato nella demolizione l’unico esito conforme al giudicato, l’amministrazione non conserva margini per definire diversamente la vicenda mediante l’accoglimento o l’esame sostanziale di una successiva istanza di sanatoria incompatibile con quell’accertamento.
• La reiterata presentazione di istanze di sanatoria non può trasformare l’inevitabile diniego in un nuovo esercizio del potere amministrativo idoneo a riaprire indefinitamente una questione già definita con giudicato; ciò costituirebbe un aggiramento del giudicato e della regola per cui esso copre il dedotto e il deducibile.
• La presentazione di una richiesta di sanatoria edilizia non incide, di per sé, sulla legittimità dell’ordine di demolizione già adottato, ma può incidere sulla sua efficacia secondo la disciplina applicabile.
• Quando uno strumento urbanistico o territoriale stabilisce l’inedificabilità assoluta in una fascia di rispetto dalle aree boscate, il divieto di nuova edificazione opera anche se l’intervento è realizzato mediante recupero di volumetrie preesistenti.
• Una circostanza preesistente e deducibile nel giudizio definito con sentenza irrevocabile non costituisce una sopravvenienza idonea a limitare l’esecuzione del giudicato, anche se non sia stata espressamente dedotta nel processo originario.

Come è indicizzato