Sentenza n. 6217/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto la domanda di declaratoria di nullità o di annullamento della deliberazione regionale e degli atti allegati. Ha dedotto, in primo luogo, la carenza di potere e la nullità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-septies l. n. 241/1990, in relazione all’ordinanza della Corte di giustizia UE 30 giugno 2020, causa C-618/19. Ha inoltre denunciato la violazione e falsa applicazione dell’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 5 del d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997, dell’art. 2 del d.m. n. 418/1998, dell’art. 51 del d.l. n. 124/2019, nonché dell’art. 15 l. n. 241/1990. Secondo l’appellante, l’accordo con ACI costituiva un affidamento diretto di servizi remunerati, non riconducibile alla cooperazione pubblico-pubblico esente da gara, perché mancavano un fine pubblico comune, una reale collaborazione reciproca e le ulteriori condizioni cumulative previste dal diritto eurounitario. Sono stati dedotti anche la violazione dei principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e sviamento. L’appellante ha infine chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE; la questione era stata già rimessa dalla Sezione ed è stata definita dalla Corte con ordinanza 3 febbraio 2026, causa C-316/25.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado. Ha ritenuto decisiva l’ordinanza della Corte di giustizia UE 3 febbraio 2026, causa C-316/25, secondo cui l’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE osta a una disposizione nazionale che consenta l’affidamento diretto, senza gara, dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico gestore dell’archivio automobilistico nazionale, quando l’appalto abbia per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro pagamento di un corrispettivo. La Sezione ha richiamato anche la propria precedente decisione n. 6364 del 2023, secondo cui la gestione della tassa automobilistica e dei relativi archivi regionali rientra nelle funzioni delle Regioni, mentre ACI non è titolare di una funzione tributaria autonoma in materia. L’accordo regionale non realizzava una cooperazione effettiva tra amministrazioni, poiché attribuiva ad ACI compiti della Regione, remunerati mediante un corrispettivo forfetario, senza che la Regione assumesse compiti propri di ACI. Non risultavano quindi soddisfatte cumulativamente le condizioni dell’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE: cooperazione finalizzata a obiettivi comuni, esclusiva direzione da parte dell’interesse pubblico e limitazione dell’attività sul mercato aperto. Era irrilevante che l’accordo riguardasse formalmente il solo archivio regionale e non l’intera gestione della tassa, perché anche i servizi informatici e archivistici erano affidati direttamente e a titolo oneroso. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12, par. 4, direttiva 2014/24/UE

  L’articolo 12, paragrafo 4, ... osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica ... qualora tale appalto abbia per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo.

  L’esenzione dall’evidenza pubblica per la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici richiede cumulativamente una cooperazione effettiva diretta a obiettivi comuni, il perseguimento esclusivo dell’interesse pubblico e il rispetto della soglia relativa alle attività svolte sul mercato aperto. Non è consentito l’affidamento diretto quando l’accordo si risolve nell’acquisto oneroso di una prestazione.

• art. 5, comma 6, d.lgs. n. 50/2016

  La disposizione è richiamata quale parametro delle condizioni interne per la cooperazione tra amministrazioni, da interpretare conformemente all’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE.

• art. 51, commi 2-bis e 2-ter, d.l. n. 124/2019, convertito dalla l. n. 157/2019

  2-ter. L'Agenzia delle entrate, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano continuano a gestire i propri archivi delle tasse automobilistiche, anche mediante la cooperazione, regolata da apposito disciplinare, del soggetto gestore del pubblico registro automobilistico.

  La norma consente la cooperazione del gestore del PRA per la tenuta degli archivi regionali, ma non attribuisce ad ACI autonome funzioni pubbliche di gestione della tassa automobilistica né può essere interpretata come autorizzazione a un affidamento diretto incompatibile con il diritto dell’Unione.

• art. 17, comma 10, l. n. 449/1997

  Le Regioni a statuto ordinario esercitano le funzioni amministrative relative alla tassa automobilistica; l’attività di controllo e riscossione può essere affidata a terzi mediante procedure ad evidenza pubblica.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La nullità per carenza di potere era stata dedotta dall’appellante, ma la decisione accoglie l’impugnazione sulla base dell’illegittimità dell’affidamento diretto contrario alla disciplina eurounitaria, senza sviluppare una distinta declaratoria di nullità.

• art. 15 l. n. 241/1990

  La disposizione è richiamata tra i parametri dedotti, nel quadro della qualificazione dell’accordo tra amministrazioni e della verifica della sua effettiva natura cooperativa.

Massime di principio

• L’accordo tra amministrazioni aggiudicatrici è sottratto alle regole dell’evidenza pubblica solo se ricorrono cumulativamente una cooperazione effettiva finalizzata a obiettivi pubblici comuni, il perseguimento esclusivo dell’interesse pubblico e il rispetto del limite relativo alle attività svolte sul mercato aperto.
• Non costituisce cooperazione pubblico-pubblico esente da gara l’accordo con cui un’amministrazione affida a un’altra amministrazione o a un ente pubblico compiti propri, nell’esclusivo interesse dell’ente affidante, dietro pagamento di un corrispettivo, senza assumere a sua volta compiti dell’affidatario.
• L’art. 51, commi 2-bis e 2-ter, d.l. n. 124/2019 consente la cooperazione del gestore del pubblico registro automobilistico per l’acquisizione, l’integrazione e l’aggiornamento dei dati degli archivi regionali, ma non trasferisce ad ACI le funzioni pubbliche di gestione della tassa automobilistica spettanti alle Regioni e non deroga all’obbligo di gara in contrasto con l’art. 12, par. 4, della direttiva 2014/24/UE.
• Anche l’affidamento dei soli servizi informatici e di gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica è soggetto alle regole dell’evidenza pubblica quando tali servizi sono acquistati dall’amministrazione mediante un corrispettivo e l’accordo non realizza una cooperazione effettiva.
• La qualificazione formale dell’operazione come accordo di cooperazione o come ristoro di spese non è decisiva: occorre verificare in concreto se l’amministrazione stia acquisendo una prestazione remunerata nell’esclusivo interesse proprio, circostanza incompatibile con l’esenzione dalla gara.

Come è indicizzato