Cassazione Civile, Ordinanza n. 13964/2024 del 20/05/2024

Esito

La controversia

Un ente religioso e una società di costruzioni avevano convenuto davanti al tribunale il Ministero della cultura e il Comune di Napoli chiedendo il risarcimento dei danni asseritamente derivati dalla lesione del loro affidamento nella legittimità di un permesso di costruire poi sospeso e ritirato in autotutela. La vicenda riguardava un intervento edilizio a Napoli: demolizione di un fabbricato industriale e ricostruzione, a parità di volume, di un complesso residenziale destinato a housing sociale. L'istanza aveva ricevuto pareri favorevoli di C.E.I. e Soprintendenza, l'ente aveva poi rinunciato alla procedura di finanziamento pubblico e impostato l'operazione con risorse private, fino alla cessione in permuta alla società. Dopo l'avvio dei lavori, la Soprintendenza aveva sospeso il parere paesaggistico e il Comune aveva ritirato il permesso di costruire in autotutela; il TAR aveva poi respinto l'impugnazione dei provvedimenti. Le attrici assumevano che la condotta complessiva delle amministrazioni avesse leso il legittimo affidamento ingenerato dal precedente rilascio del titolo edilizio e chiedevano il risarcimento del danno patrimoniale. Le amministrazioni eccepivano difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo la giurisdizione amministrativa ex artt. 30 e 133 c.p.a. Le attrici proponevano quindi regolamento preventivo di giurisdizione.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ricondotto la domanda non all'esercizio in sé del potere amministrativo, ma al comportamento complessivo della pubblica amministrazione nella vicenda e alla lesione dell'affidamento del privato, qualificata come posizione di diritto soggettivo tutelabile secondo i principi di buona fede e correttezza. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudice di merito.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Richiamato dalle amministrazioni per sostenere la giurisdizione amministrativa nelle controversie risarcitorie, ma non ritenuto decisivo nel caso concreto.

• art. 133, lett. f), c.p.a.

  Richiamato dalle amministrazioni quale base della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma la Corte ha escluso che la domanda rientrasse in tale ambito.

• art. 33, comma 2, NTA della Variante Generale del PRG

  Menionato come una delle ragioni urbanistiche poste a base del giudizio amministrativo di illegittimità del titolo edilizio; non è oggetto di interpretazione diretta da parte della Corte di cassazione.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato solo implicitamente nella tassonomia degli istituti, ma non trattato espressamente nel testo della decisione.

Massime di principio

• Nelle controversie risarcitorie fondate sulla lesione dell'affidamento ingenerato da un provvedimento amministrativo ampliativo poi annullato o ritirato, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando la pretesa riguarda il comportamento complessivo dell'amministrazione e non l'esercizio del potere autoritativo in sé.
• La tutela dell'affidamento del privato nella correttezza e buona fede dell'amministrazione integra una posizione di diritto soggettivo, anche se il contesto fattuale è quello dell'esercizio di poteri pubblicistici e della presenza di interessi legittimi.
• La riconduzione della vicenda all'area della responsabilità da violazione dei doveri di correttezza e buona fede consente di radicare la giurisdizione ordinaria, senza che assuma rilievo decisivo la successiva declaratoria di illegittimità del titolo in sede amministrativa.
• Il fatto che il provvedimento ampliativo sia stato poi sospeso o ritirato per ragioni di legittimità urbanistica o paesaggistica non sposta automaticamente la controversia nella giurisdizione esclusiva amministrativa, se la domanda di danni è costruita come lesione dell'affidamento e non come impugnazione del potere esercitato.

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