Sentenza n. 2508/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato al GSE una RVC relativa a interventi di efficientamento dell'illuminazione pubblica, riferiti alle schede tecniche 29Ta e 46E. A seguito di una richiesta di integrazione e di un preavviso di rigetto, il GSE respingeva la RVC ritenendo non dimostrata, mediante documentazione idonea, la data di prima attivazione e la data di avvio del progetto, nonché non verificabili altri elementi della rendicontazione. Il ricorso introduttivo deduceva violazione e falsa applicazione dei decreti ministeriali disciplinanti i certificati bianchi, delle schede tecniche e delle Linee guida AEEGSI, oltre a erronea presupposizione, perplessità, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione e violazione degli artt. 3, 7 e 10-bis l. n. 241/1990; era inoltre proposta domanda risarcitoria. Con motivi aggiunti l'impresa invocava l'applicazione retroattiva dell'art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, come convertito dalla l. n. 120/2020, e dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011, nonché dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il TAR respingeva il ricorso. In appello l'impresa contestava: l'omessa o erronea valutazione della documentazione relativa alla soglia minima e alla data di avvio; la ritenuta insufficienza dei documenti prodotti per provare la prima attivazione e l'avvio; la violazione dell'art. 10-bis e il difetto di motivazione; l'applicabilità alla controversia della disciplina sopravvenuta del 2020 e la necessità dei presupposti dell'autotutela.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisivo che il progetto fosse stato presentato il 7 aprile 2017, dopo l'entrata in vigore del d.m. 11 gennaio 2017, sicché l'applicazione della disciplina transitoria dell'art. 16 richiedeva la prova che, alla data rilevante, il progetto avesse raggiunto la soglia minima o avesse concluso il periodo di monitoraggio. Tale prova non era stata fornita con certezza. In base al principio di autoresponsabilità proprio del sistema incentivante, spettava all'interessata produrre tutti gli elementi necessari a dimostrare i requisiti per l'ammissione ai benefici, sopportando le conseguenze delle carenze documentali; non gravava invece sul GSE un obbligo di ricostruzione officiosa caso per caso dei dati mancanti. La data di prima attivazione non poteva essere desunta automaticamente dalla data di ultimazione dei lavori, ma doveva risultare da un documento ufficiale riferito all'avvio delle prime attività esecutive, normalmente il verbale di consegna dei lavori. La data di avvio, a sua volta, coincideva con il momento in cui le porzioni progressivamente realizzate consentivano il raggiungimento della soglia minima di 20 TEE e doveva essere ricostruita mediante un cronoprogramma a consuntivo o documentazione ufficiale idonea a indicare le date di installazione delle sorgenti luminose per ciascuna via interessata. I documenti prodotti erano riferiti solo a parti degli interventi, non consentivano di collegare con certezza le cabine alle porzioni rendicontate, non attestavano in modo coerente le date dedotte e, in alcuni casi, non avevano la forma di dichiarazione sostitutiva. È stata respinta anche la censura relativa all'art. 10-bis l. n. 241/1990: il GSE aveva esaminato osservazioni e documenti e il provvedimento conclusivo indicava sufficientemente le ragioni del rigetto, senza necessità di una confutazione analitica di ogni argomento difensivo. Il quarto motivo è stato respinto perché l'art. 56 d.l. n. 76/2020 era sopravvenuto rispetto al provvedimento del 23 novembre 2017 e non era norma di interpretazione autentica; inoltre, per i procedimenti già definiti, la sua applicazione presupponeva la presentazione dell'istanza prevista dal comma 8, che non risultava proposta. È stata altresì esclusa la prospettata violazione dell'art. 21-nonies: la modifica dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011 ha assoggettato il potere di decadenza alla verifica di taluni presupposti dell'art. 21-nonies, senza trasformarlo in un ordinario potere di autotutela. L'impresa è stata condannata al pagamento di 6.000 euro di spese di lite, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 16 d.m. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012.

  La disciplina transitoria del d.m. 11 gennaio 2017 presuppone la verificabilità della data in cui il progetto ha raggiunto la soglia minima o ha concluso il monitoraggio; l'incertezza documentale su tale data impedisce di accertare l'applicabilità della disciplina previgente.

• d.m. 28 dicembre 2012

  La sua applicabilità transitoria dipende dalla prova dei presupposti stabiliti dall'art. 16 d.m. 11 gennaio 2017.

• Linee guida EEN 9/11

  Rilevano nella definizione della soglia minima di progetto e nella ricostruzione delle date di avvio e attivazione.

• Scheda tecnica 29Ta

  Disciplina l'intervento di realizzazione di sistemi di illuminazione ad alta efficienza per strade destinate al traffico motorizzato.

• Scheda tecnica 46E

  Disciplina l'installazione di sistemi a LED in sostituzione di sistemi preesistenti con lampade a vapori di mercurio.

• artt. 3, 7 e 10-bis l. n. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale e l'obbligo motivazionale risultano soddisfatti quando il provvedimento conclusivo dà conto dell'esame delle osservazioni e della documentazione, senza necessità di confutare analiticamente ogni argomento.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Per i provvedimenti vincolati, l'eventuale violazione di norme procedimentali o formali non determina annullabilità se il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020

  La disciplina non ha natura di interpretazione autentica; per i procedimenti già definiti richiede l'istanza dell'interessato prevista dal comma 8 e non è applicabile automaticamente a un provvedimento anteriore.

• art. 42 d.lgs. n. 28/2011

  La disciplina sopravvenuta ha assoggettato il potere di decadenza alla verifica dei presupposti dell'art. 21-nonies, senza mutarne la natura in un ordinario potere di autotutela.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  I suoi presupposti possono rilevare per il potere di decadenza nei limiti previsti dall'art. 42 d.lgs. n. 28/2011, ma il richiamo non trasforma tale potere in autotutela decisoria.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi pubblici, grava sul richiedente, in forza del principio di autoresponsabilità, l'onere di produrre tutti gli elementi necessari a dimostrare i presupposti per l'ammissione al beneficio; le carenze documentali che impediscono il perfezionamento della fattispecie agevolativa ricadono sul richiedente e non possono essere colmate mediante una ricostruzione o integrazione ex post in sede giurisdizionale.
• Ai fini dell'applicazione della disciplina transitoria prevista per progetti incentivati, la data di avvio deve essere certa e documentata, poiché da essa dipende la verifica del raggiungimento della soglia minima entro il termine normativamente previsto.
• La data di prima attivazione di un progetto di efficientamento non coincide automaticamente con la data di ultimazione dei lavori: deve risultare da un documento ufficiale riferito all'inizio delle prime attività esecutive, normalmente il verbale di consegna dei lavori.
• Quando l'avvio del progetto dipende dal raggiungimento progressivo di una soglia minima di risparmio, tale data deve essere ricostruita sulla base di documentazione ufficiale, quale un cronoprogramma a consuntivo o verbali di esecuzione, che attestino le date di realizzazione delle singole porzioni dell'intervento; non è sufficiente un calcolo teorico fondato sui risparmi annuali medi.
• Il provvedimento conclusivo rispetta l'obbligo motivazionale conseguente al preavviso di rigetto quando dà conto dell'esame delle osservazioni e dei documenti presentati e indica, in modo complessivamente logico, le ragioni per cui essi non superano i rilievi ostativi, senza dover confutare analiticamente ogni singola argomentazione del privato.
• Una disciplina sopravvenuta che modifica il regime dei provvedimenti di decadenza non è applicabile automaticamente ai provvedimenti già adottati se non è norma di interpretazione autentica e, quando previsto dalla legge, richiede una specifica istanza dell'interessato; l'assoggettamento del potere di decadenza a taluni presupposti dell'autotutela non ne muta la natura.

Come è indicizzato