Sentenza n. 870/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la disciplina introdotta per la stagione balneare 2025, che limitava gli accessi alla spiaggia libera a 480 persone al giorno, subordinava l'ingresso alla prenotazione tramite una piattaforma gestita dai concessionari, prevedeva un limite di tre accessi settimanali, penalità per le mancate presenze e la chiusura dell'arenile alle ore 17.30. Sono stati dedotti, tra gli altri, la violazione del giudicato e dell'effettività della tutela giurisdizionale; la violazione degli obblighi di motivazione, istruttoria e buona fede procedimentale; la lesione del diritto libero e gratuito di accesso al mare; l'irragionevolezza e sproporzione del contingentamento; l'inidoneità del criterio utilizzato per calcolare la capienza, mutuato dalle distanze tra ombrelloni negli stabilimenti privati; l'affidamento della gestione degli accessi a concessionari portatori di un possibile conflitto di interessi; l'illegittimità delle proroghe delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto dell'Unione; l'incompetenza del Comitato provinciale e del Prefetto; la contraddittorietà della delibera comunale rispetto alla tutela statutaria dei beni comuni. Il giudice ha inoltre esaminato la legittimazione dell'associazione e la legittimazione passiva della Prefettura.

La decisione

Il TAR ha riconosciuto la legittimazione dell'associazione, in ragione della rappresentatività effettiva, delle finalità statutarie, della stabilità e del radicamento territoriale, nonché l'interesse concreto alla tutela della libera fruizione della spiaggia. Ha escluso che la precedente sentenza n. 2206/2025 avesse formato un giudicato sostanziale sulle misure del 2025, poiché la precedente decisione aveva dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse e richiamato l'ordinanza cautelare solo ai fini delle spese. Ha ritenuto legittima in astratto la possibilità di contingentare gli accessi al demanio marittimo per comprovate esigenze ambientali, paesaggistiche, culturali, di ordine o di sicurezza pubblica, purché la misura sia proporzionata, ragionevole e adeguatamente istruita e motivata. Nel caso concreto, tuttavia, ha annullato gli atti impugnati perché non risultava provato un rischio concreto e attuale di sovraffollamento per l'intera stagione: gli accessi medi erano generalmente inferiori al limite fissato e solo alcuni fine settimana di luglio presentavano valori prossimi o lievemente superiori al contingente. È stata inoltre annullata la nota comunale sulla capienza, poiché il criterio delle distanze tra ombrelloni, elaborato per gli stabilimenti balneari in concessione, non era idoneo a determinare la capienza di una spiaggia pubblica non attrezzata. Il TAR ha ritenuto illegittima anche l'attribuzione ai concessionari dei servizi di prenotazione e controllo ove tale assetto assoggetti l'uso del bene pubblico alle esigenze imprenditoriali private; ha rilevato, inoltre, che la società concessionaria operava sulla base di una proroga incompatibile con il diritto UE, che doveva essere disapplicata. È stato ribadito che Comune e Autorità portuale devono garantire direttamente l'accessibilità pubblica alla spiaggia, senza subordinare gli orari di fruizione a quelli del lido privato e, ove necessario, individuando strumenti idonei a superare l'interclusione dell'arenile. Il motivo sull'incompetenza del Comitato e del Prefetto è stato respinto, poiché il Comitato svolge funzioni consultive e di prevenzione in materia di sicurezza pubblica. Il quinto motivo è stato assorbito. Il ricorso è stato accolto e sono state annullate le delibere, l'accordo, gli atti infraprocedimentali e la nota sulla capienza. Comune e Autorità portuale sono stati condannati in solido alle spese per euro 2.000, oltre accessori; spese compensate nei confronti della Prefettura e del Ministero dell'Interno.

Norme richiamate

• artt. 2, 9 e 42 Cost.

  "In conclusione, può dirsi che il libero accesso al mare costituisca una manifestazione di un diritto fondamentale della personalità, fondato sugli artt. 2, 9 e 42 Cost."

  Fondano la qualificazione del demanio marittimo e della libera fruizione del mare come beni e interessi funzionali allo sviluppo della persona e alla tutela della collettività.

• art. 822 c.c.

  "il demanio marittimo, identificato dall’art. 822 c.c. nel lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti"

  Ricondotto il lido e la spiaggia al demanio necessario, con intrinseca vocazione alla fruizione collettiva.

• art. 03, comma 1, lett. e), d.l. 400/1993, convertito dalla l. 494/1993

  "il rispetto dell’obbligo di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia, anche a fini di balneazione"

  Impone la garanzia del libero e gratuito accesso alla battigia anche in presenza di concessioni demaniali.

• art. 1, commi 251 e 254, l. 296/2006

  "devono inoltre individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito"

  Richiede equilibrio tra aree concesse e arenili liberi e la predisposizione dei varchi di accesso alla battigia.

• art. 11, comma 2, lett. d), l. 217/2011

  "fermo restando, in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia"

  Riconosce il diritto libero e gratuito di accesso e fruizione della battigia, derogabile solo nei limiti rigorosi indicati dalla decisione.

• art. 4, comma 2, lett. a), l. 118/2022

  "l’adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate, nonché la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso"

  Impone equilibrio tra aree in concessione e aree libere e la costante presenza di varchi per l'accesso alla battigia.

• art. 1161 cod. nav.

  "sanziona penalmente chiunque impedisca arbitrariamente l’uso pubblico delle aree del demanio costiero"

  Rafforza la tutela dell'uso pubblico delle aree demaniali costiere.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per la dedotta violazione del giudicato; il motivo è stato respinto perché la precedente sentenza non aveva accertato con efficacia di giudicato l'illegittimità delle misure ora impugnate.

• art. 15 l. 241/1990

  "accordo di collaborazione, ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990"

  Riferito agli accordi tra amministrazioni pubbliche; il coinvolgimento dei privati è stato ricondotto agli artt. 119 TUEL e 43 l. 449/1997.

• art. 119 d.lgs. 267/2000

  "i comuni ... possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi"

  Consente accordi con privati per servizi aggiuntivi, purché funzionali alla qualità dei servizi pubblici.

• art. 43, commi 1 e 2, l. 449/1997

  "Le iniziative ... devono essere dirette al perseguimento di interessi pubblici, devono escludere forme di conflitto di interesse ... e devono comportare risparmi di spesa"

  Subordina gli accordi con privati al perseguimento dell'interesse pubblico, all'assenza di conflitti di interesse e al risparmio di spesa.

• art. 20 l. 121/1981

  "organo ausiliario di consulenza del prefetto per l'esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza"

  Attribuisce al Comitato provinciale funzioni consultive e di prevenzione in materia di sicurezza pubblica, non estranee alla valutazione dei rischi da sovraffollamento.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Richiamato per affermare che le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, esaurite le proroghe, devono essere assegnate mediante procedure imparziali e trasparenti.

• art. 49 TFUE

  Richiamato quale fondamento delle esigenze di concorrenza e parità di accesso nell'assegnazione delle concessioni demaniali.

• art. 3 l. 118/2022

  Richiamato insieme alle sentenze dell'Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021 per affermare la cessazione delle concessioni prorogate e la necessità di procedure competitive.

Massime di principio

• Il libero accesso al mare e la fruizione delle spiagge pubbliche costituiscono espressione di un interesse fondamentale della collettività, riconducibile agli artt. 2, 9 e 42 Cost. e alle norme che impongono il libero e gratuito accesso alla battigia; ogni limitazione deve essere eccezionale, adeguatamente motivata e sottoposta a rigoroso scrutinio di proporzionalità e ragionevolezza.
• Il contingentamento degli accessi a una spiaggia pubblica non è escluso in assoluto, ma può essere disposto soltanto in presenza di esigenze concrete e comprovate di tutela di interessi di pari rilievo, quali sicurezza pubblica, incolumità, ambiente, paesaggio o patrimonio culturale. Non è legittimo imporre il contingentamento per l'intera stagione sulla base di un rischio generico o di dati che dimostrino accessi normalmente inferiori alla capienza fissata.
• La capienza di una spiaggia pubblica non attrezzata deve essere determinata sulla base delle effettive esigenze di sicurezza e incolumità proprie di quell'area e non mediante l'automatica applicazione di criteri elaborati per gli stabilimenti balneari in concessione e organizzati intorno alle distanze tra ombrelloni.
• Le amministrazioni competenti alla gestione di una spiaggia pubblica devono farsi direttamente carico di garantire l'accessibilità al mare e non possono subordinare la fruizione del bene pubblico agli orari o alle esigenze organizzative di un concessionario privato; qualora l'area sia interclusa, devono individuare strumenti giuridici e organizzativi idonei ad assicurare un accesso pubblico effettivo.
• Gli accordi con soggetti privati per servizi aggiuntivi relativi alla fruizione di beni pubblici sono ammissibili solo se perseguono un interesse pubblico, comportano un effettivo risparmio di spesa e non determinano conflitti di interesse. Il coinvolgimento del concessionario confinante diviene illegittimo quando assoggetta l'uso della spiaggia pubblica alle esigenze imprenditoriali del privato o gli attribuisce un vantaggio incompatibile con la tutela dell'interesse collettivo.
• Le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative prorogate in contrasto con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE devono essere disapplicate; la successiva indizione di una gara non sana retroattivamente l'illegittimità degli atti che abbiano attribuito al concessionario attività di gestione di un bene pubblico quando questi era privo di un valido titolo concessorio.

Come è indicizzato