Sentenza n. 2827/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva inizialmente proposto ricorso contro il silenzio del Comune sulla domanda del 22 febbraio 2025 per costruire un edificio bifamiliare in zona C2; dopo il diniego del 17 settembre 2025, ha impugnato quest’ultimo con motivi aggiunti. Ha dedotto: 1) incompetenza del dirigente, poiché l’approvazione della convenzione spetterebbe al Consiglio comunale ai sensi dell’art. 28-bis d.P.R. 380/2001; 2) violazione degli artt. 28-bis d.P.R. 380/2001 e 20 l.r. Sicilia 16/2016, sostenendo che la disciplina regionale contemplerebbe una modalità semplificata senza escludere l’applicazione della disciplina statale agli altri casi e che il Comune avrebbe erroneamente ritenuto precluso il permesso convenzionato; 3) violazione dell’art. 13 N.T.A., travisamento, difetto d’istruttoria e sproporzione, poiché nel lotto sarebbero già presenti viabilità, rete idrica ed elettrica, mentre le opere mancanti — comprese strada, parcheggi, verde, illuminazione e smaltimento dei reflui con fossa Imhoff — sarebbero state assunte dalla società in convenzione. In subordine, ha contestato la legittimità dell’art. 13 N.T.A. se inteso come divieto assoluto del permesso convenzionato; 4) violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata valutazione della documentazione sostitutiva e dell’incarico conferito a un ingegnere dopo la contestazione dell’incompetenza professionale del tecnico originario; 5) ulteriore violazione dell’art. 10-bis per avere il Comune introdotto nel diniego la valutazione della complessità delle urbanizzazioni senza averla previamente indicata nel preavviso. Il progetto riguardava un lotto indicato negli atti con superficie di 2.320 mq e, nella relazione progettuale esaminata dal giudice, di 2.228 mq; il costo delle urbanizzazioni era stimato in euro 57.144,17.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo: la competenza del Consiglio comunale riguarda l’approvazione dello schema di convenzione, dopo la verifica preliminare di ammissibilità urbanistico-edilizia; l’ufficio tecnico può respingere la domanda se ritiene insussistenti i presupposti del titolo. Ha accolto il quarto motivo: la società aveva presentato tempestivamente un nuovo incarico e elaborati sostitutivi, senza mutare l’oggetto sostanziale dell’intervento; il Comune non poteva ignorarli e continuare a fondare il diniego sull’incompetenza del progettista originario. Ha respinto il quinto motivo: la complessità delle urbanizzazioni non era una ragione del tutto nuova, poiché il preavviso contestava già l’assenza delle condizioni per il permesso convenzionato e la società aveva risposto proprio su tale profilo; l’art. 10-bis non esige identità letterale tra preavviso e provvedimento finale. Sul secondo e terzo motivo, il TAR ha chiarito che l’art. 20 l.r. 16/2016 disciplina una semplificazione speciale per lotti interclusi e aree residue, ma non esaurisce né restringe l’ambito generale dell’art. 28-bis d.P.R. 380/2001. La mancanza dei requisiti dell’art. 20 non preclude dunque automaticamente il permesso convenzionato; il Comune deve verificare se le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con la convenzione oppure richiedano un piano attuativo. Ha ravvisato difetto d’istruttoria e di motivazione: il Comune si era limitato a elencare le opere e a inferire dalla loro pluralità la complessità, senza accertare le infrastrutture effettivamente esistenti, le dimensioni, i costi, i tempi, l’autonomia funzionale delle opere, la possibilità di garantirne l’esecuzione convenzionale e l’impatto sull’assetto complessivo dell’area. Ha inoltre rilevato che l’art. 13 N.T.A. non esclude in assoluto il permesso convenzionato. Il diniego è stato annullato e il Comune condannato a riesaminare la domanda secondo i principi esposti; non è stato riconosciuto un diritto al rilascio del permesso. La censura subordinata contro l’art. 13 N.T.A. è rimasta assorbita. Spese a carico del Comune: euro 2.500, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se dovuto e versato. Il precedente ricorso contro il silenzio era già stato dichiarato improcedibile con sentenza del 19 dicembre 2025, con separata liquidazione di euro 1.500 di spese.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  L’art. 28-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 consente di ricorrere al permesso di costruire convenzionato quando le esigenze di urbanizzazione connesse all’intervento possano essere soddisfatte mediante una modalità semplificata, senza necessità di predisporre uno strumento urbanistico attuativo.

  Il permesso convenzionato è utilizzabile quando le esigenze urbanizzative possono essere regolate mediante convenzione senza un autonomo piano attuativo; non consente deroghe alla pianificazione generale né trasformazioni che richiedano l’organizzazione complessiva di un ambito più esteso.

• art. 20 l.r. Sicilia 16/2016

  La mancanza dei requisiti del lotto intercluso o dell’area residua impedisce, quindi, soltanto di avvalersi della speciale semplificazione prevista dall’art. 20, ma non esclude automaticamente la possibilità di ricorrere all’art. 28-bis, qualora le esigenze di urbanizzazione possano comunque essere soddisfatte mediante una modalità semplificata e la convenzione sia approvata dal Consiglio comunale.

  La disposizione regionale prevede una semplificazione particolare per lotti interclusi e aree residue; la sua inapplicabilità non elimina la possibilità di ricorrere alla disciplina generale del permesso convenzionato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La funzione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 è proprio quella di consentire al richiedente di rappresentare elementi idonei a superare le ragioni ostative, anche mediante l’integrazione o la regolarizzazione della documentazione, purché non venga proposta un’iniziativa sostanzialmente diversa.

  Le osservazioni al preavviso possono includere integrazioni o regolarizzazioni documentali se non trasformano sostanzialmente il progetto; l’amministrazione deve valutarle. Il provvedimento finale può precisare le ragioni ostative in risposta alle osservazioni, purché non introduca ragioni estranee al contraddittorio già avviato.

• art. 13 N.T.A. del PRG del Comune di Balestrate

  La disposizione consente il rilascio diretto del titolo, per i lotti di limitata estensione, quando le urbanizzazioni primarie essenziali siano esistenti o previste.

  La disposizione non comporta un divieto assoluto di permesso convenzionato: va interpretata coordinandola con l’art. 28-bis, consentendo tale titolo quando la convenzione sia concretamente idonea a soddisfare in forma semplificata le esigenze urbanistiche.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  L’annullamento dell’atto comporta la restituzione dell’affare all’organo competente, al quale spetta esercitare per la prima volta il potere; il giudice non può quindi pronunciarsi sugli altri profili dell’azione amministrativa, poiché finirebbe per vincolare un’autorità che non si è ancora determinata, in contrasto con l’art. 34, comma 2, c.p.a.

  Quando l’accoglimento per incompetenza restituisce l’affare all’organo competente, il giudice non può anticipare valutazioni sugli ulteriori profili che spettano alla prima determinazione amministrativa; nel caso concreto, la censura d’incompetenza è stata però respinta.

Massime di principio

• L’art. 20 della disciplina regionale siciliana sul permesso di costruire convenzionato regola una modalità speciale e ulteriormente semplificata per i lotti interclusi e le aree residue; la mancanza dei relativi requisiti non esclude automaticamente l’applicazione della disciplina generale dell’art. 28-bis d.P.R. 380/2001.
• L’ufficio tecnico comunale può respingere una domanda di permesso di costruire convenzionato quando ritenga insussistenti i presupposti urbanistico-edilizi; la competenza del Consiglio comunale riguarda l’approvazione della convenzione dopo una verifica preliminare favorevole, salvo che operi una diversa procedura regionale.
• La valutazione circa l’idoneità del permesso convenzionato dipende dall’assetto dell’area, dal grado di infrastrutturazione e dalla possibilità di soddisfare le esigenze pubbliche con obblighi convenzionali, senza ricorrere a una pianificazione più ampia. L’amministrazione conserva discrezionalità, ma deve svolgere un’istruttoria concreta e motivare in modo specifico; non basta richiamare genericamente la complessità o la necessità di opere di urbanizzazione.
• Le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto possono integrare o sostituire la documentazione, purché non modifichino sostanzialmente l’iniziativa; l’amministrazione deve valutare le integrazioni pertinenti. Il provvedimento finale può precisare le ragioni ostative in risposta alle osservazioni senza riprodurre letteralmente il preavviso, ma non può introdurre ragioni estranee al contraddittorio.

Come è indicizzato