Sentenza n. 5336/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante ha impugnato la sentenza del TAR Campania che aveva respinto il ricorso contro la sospensione del riconoscimento quale Organizzazione di Produttori agricoli, disposta in seguito a una segnalazione della Guardia di Finanza relativa a indagini della Procura Europea per l’illecita percezione di aiuti dell’Unione europea riferiti alle annualità 2020-2022. Il primo motivo denunciava l’erronea applicazione ratione temporis dell’art. 60 del Regolamento (UE) 2017/891, abrogato dal 1° gennaio 2023 secondo l’appellante e non più applicabile in assenza di programmi operativi pendenti secondo il previgente regime. La società sosteneva inoltre che il nuovo quadro normativo unionale e nazionale non prevedesse una sospensione automatica del riconoscimento per la mera pendenza di indagini penali, ma richiedesse un previo accertamento amministrativo di gravi violazioni e il rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità. Venivano altresì dedotte l’irrilevanza della conclusione positiva del programma operativo 2022 e dell’avvenuta erogazione degli aiuti, nonché la sproporzione della misura. Con il secondo motivo l’appellante contestava la dichiarazione di inammissibilità di alcune censure ritenute dal TAR “intruse”, sostenendo che nella parte in fatto fossero state soltanto rappresentate circostanze fattuali, come l’assenza dell’avviso ex art. 415-bis c.p.p., l’assenza di precedenti rilievi e gli esiti favorevoli di precedenti controlli AGEA. Con il terzo motivo contestava la qualificazione come motivi nuovi delle deduzioni contenute in note e memorie successive, affermando che si trattasse di mere repliche alle difese delle amministrazioni. Con il quarto motivo denunciava la violazione dell’art. 73 c.p.a., poiché il TAR avrebbe deciso su questioni di inammissibilità rilevate d’ufficio senza previamente instaurare il contraddittorio. AGEA aveva inoltre riproposto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva, chiedendo l’estromissione dal giudizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha respinto la richiesta di estromissione di AGEA, rilevando che tra gli atti impugnati in primo grado figurava anche una determinazione dell’Agenzia, indipendentemente dalla sua eventuale natura vincolata o dovuta. Nel merito, ha ritenuto applicabile l’art. 60 del Regolamento (UE) 2017/891 nonostante la sua abrogazione dal 1° gennaio 2023, in forza del regime transitorio previsto dall’art. 1, par. 2, lett. a), del Regolamento (UE) 2022/2528. La disposizione previgente continua infatti ad applicarsi alle spese, ai pagamenti e alle operazioni anteriori al 1° gennaio 2023, nonché ai programmi operativi approvati o ancora operativi secondo il precedente regime. Poiché le indagini riguardavano fatti collocati nelle annualità 2020-2022, la sospensione adottata nel 2023 era soggetta all’art. 60. La positiva conclusione del programma operativo 2022 e l’erogazione degli aiuti non precludevano successivi controlli, sospensioni, rettifiche o recuperi, non avendo tali verifiche natura di giudicato e risultando coerenti con la tutela continuativa degli interessi finanziari dell’Unione. La sospensione è stata qualificata come misura cautelare e non sanzionatoria, adottabile anche in pendenza di indagini e sulla base di notizie circostanziate provenienti da autorità investigative, senza necessità di un accertamento penale definitivo. Il Collegio ha inoltre ritenuto che il quadro unionale e nazionale, incluso il d.lgs. n. 42/2023, fornisse una base normativa sufficiente e imponesse un comportamento prudenziale dell’amministrazione in presenza di segnalazioni qualificate. La misura è stata ritenuta temporanea, preventiva e proporzionata rispetto al rischio di danno erariale. Quanto ai profili processuali, il Consiglio di Stato ha confermato che il thema decidendum è delimitato dai motivi ritualmente formulati nel ricorso e non dalle sole allegazioni fattuali contenute nella parte espositiva. Le circostanze di fatto non possono essere successivamente trasformate in autonomi motivi di illegittimità oltre il termine decadenziale. Ha inoltre ritenuto che memorie e repliche possano illustrare o sviluppare censure già proposte, ma non introdurre nuovi motivi, modificare la causa petendi o ampliare il petitum; le nuove censure richiedono la rituale proposizione mediante atto notificato. Infine, non è stata ravvisata violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., poiché la verifica della ritualità dei motivi e del rispetto delle preclusioni processuali non costituiva una questione nuova estranea al contraddittorio, ma un controllo sull’oggetto del giudizio desumibile dagli atti. L’appellante è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori in favore di ciascuna amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 60 Regolamento (UE) 2017/891

  La disposizione, pur abrogata dal 1° gennaio 2023 per i nuovi casi, continua ad applicarsi in via transitoria alle operazioni, spese, pagamenti e programmi operativi riferiti al previgente regime e anteriori a tale data; può fondare misure cautelari di sospensione anche durante indagini non ancora definite con sentenza penale.

• art. 1, par. 2, lett. a), Regolamento (UE) 2022/2528

  Mantiene l’applicazione delle disposizioni del Regolamento (UE) 2017/891 alle spese e ai pagamenti relativi a operazioni anteriori al 1° gennaio 2023 e ai programmi operativi approvati o ancora operativi secondo il regime previgente.

• Considerando 6 Regolamento (UE) 2022/2528

  “i pertinenti articoli e allegati del regolamento delegato (UE) 2017/891 dovrebbero essere soppressi a decorrere dal 1o gennaio 2023. Tuttavia [...] essi dovrebbero continuare ad applicarsi [...] per quanto riguarda le spese sostenute e i pagamenti effettuati per operazioni attuate anteriormente al 1o gennaio 2023 [...] e per quanto riguarda i programmi operativi che continuano a funzionare fino alla loro scadenza”

  La soppressione del previgente corpus normativo opera per il futuro, mentre il regime transitorio ne conserva l’applicazione alle fattispecie pregresse individuate dal regolamento.

• art. 19 d.lgs. n. 42/2023

  È richiamato quale base nazionale del sistema di tutela dei fondi agricoli dell’Unione e dei meccanismi di sospensione in presenza di indagini o notizie di frode.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L’obbligo di instaurare il contraddittorio preventivo opera per questioni rilevate d’ufficio nuove ed estranee al materiale processuale, non per la verifica della ritualità dei motivi e del rispetto delle preclusioni processuali.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente in appello la riproposizione delle eccezioni assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado, come avvenuto per l’eccezione di carenza di legittimazione passiva di AGEA.

• art. 415-bis c.p.p.

  La mancata ricezione dell’avviso di conclusione delle indagini è stata considerata una circostanza fattuale che, in assenza di rituale deduzione, non poteva essere trasformata successivamente in autonomo motivo di illegittimità amministrativa.

• Regolamento (UE) 2021/2116

  Il nuovo sistema PAC non elimina gli effetti giuridici dei regimi precedenti per i fatti già verificatisi e si coordina con la disciplina transitoria e con la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Massime di principio

• L’abrogazione di una disciplina unionale non impedisce la sua applicazione transitoria alle operazioni, spese, pagamenti e programmi operativi riferiti al regime previgente, quando la normativa transitoria dell’Unione ne mantenga espressamente l’efficacia; tale applicazione può riguardare anche fatti accertati o misure adottate dopo la data di abrogazione.
• La conclusione positiva di un programma operativo e l’erogazione degli aiuti non costituiscono giudicato amministrativo e non precludono successivi controlli, sospensioni, rettifiche o recuperi diretti alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
• La sospensione del riconoscimento o dei pagamenti prevista dalla disciplina antifrode ha natura cautelare e non sanzionatoria: può essere adottata in presenza di notizie circostanziate provenienti da autorità investigative, senza attendere l’accertamento penale definitivo, purché sia temporalmente limitata e proporzionata al rischio da prevenire.
• Il thema decidendum del giudizio amministrativo è delimitato dai motivi ritualmente dedotti entro il termine decadenziale; le allegazioni fattuali contenute nella parte espositiva del ricorso non possono essere successivamente convertite in autonomi motivi di illegittimità.
• Le memorie e le repliche possono illustrare e sviluppare le censure già proposte, ma non possono introdurre nuovi motivi, modificare la causa petendi o ampliare il petitum; le nuove censure devono essere proposte mediante atto notificato nelle forme previste per i motivi aggiunti.
• La verifica giudiziale della ritualità dei motivi e del rispetto delle preclusioni processuali non integra, di per sé, una questione nuova rilevata d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., tale da imporre una preventiva instaurazione del contraddittorio.

Come è indicizzato