Sentenza n. 2374/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso soltanto quanto alle richieste di pagamento relative agli anni 2016 e 2018, annullandole perché fondate sulla classificazione del litorale come area di alta valenza turistica contenuta in una delibera già annullata con effetto erga omnes, e aveva dichiarato irricevibili le impugnazioni relative agli anni 2021 e 2022 per tardività. Con il primo motivo d’appello l’associazione ha sostenuto che la concessione demaniale marittima, rilasciata nel 2009 e già oggetto di atti di proroga, fosse ancora efficace per effetto delle proroghe legislative e giurisprudenziali applicabili alle concessioni turistico-ricreative, contestando quindi il presupposto dell’occupazione sine titulo. Con il secondo motivo ha dedotto il contrasto della sentenza con una precedente sentenza del TAR Lazio, divenuta definitiva, relativa a un ordine di sgombero concernente la medesima concessione, nella quale era stata riconosciuta la necessità di rivalutare, mediante adeguata istruttoria, la natura turistico-ricreativa del titolo e gli eventuali importi dovuti a titolo di canone o indennità. Ha inoltre lamentato che Roma Capitale non avesse svolto tale istruttoria e avesse rimesso in discussione accertamenti ormai coperti dal giudicato. Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, ha dedotto il difetto di motivazione degli atti di pagamento, l’incoerenza rispetto a precedenti valutazioni amministrative favorevoli alla qualificazione turistico-ricreativa della concessione e la mancata comunicazione di avvio del procedimento volto a modificare tali precedenti valutazioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha rilevato che la sentenza di primo grado aveva accolto il ricorso soltanto per le annualità 2016 e 2018 e aveva dichiarato irricevibili, per tardività, le impugnazioni riguardanti le annualità 2021 e 2022. Poiché tale statuizione non era stata impugnata, su di essa si è formato il giudicato interno, con conseguente consolidamento della pretesa creditoria di Roma Capitale per tali annualità. Pertanto, anche un eventuale accoglimento delle censure concernenti la perdurante efficacia della concessione e l’applicabilità delle proroghe alle concessioni turistico-ricreative non avrebbe procurato all’associazione alcuna utilità concreta rispetto agli anni 2021 e 2022. L’appello è stato quindi respinto per tale dirimente ragione, senza necessità di riesaminare nel merito le questioni relative alla natura della concessione, alle proroghe legislative, al giudicato derivante dalla precedente sentenza del TAR e ai dedotti vizi di motivazione e di partecipazione procedimentale. Le spese sono state compensate in ragione della natura delle questioni controverse.

Norme richiamate

• art. 34-duodecies d.l. 18 ottobre 2012, n. 179

  La parte appellante lo ha richiamato quale base della proroga della concessione demaniale marittima sino al 31 dicembre 2020; la sentenza non ne esamina nel merito l’applicabilità.

• art. 1, comma 18, d.l. 30 dicembre 2009, n. 194

  La parte appellante lo ha richiamato in relazione alle proroghe ex lege delle concessioni con finalità turistico-ricreative; la sentenza non decide nel merito tale questione.

• art. 1, commi 682 e seguenti, l. 30 dicembre 2018, n. 145

  Richiamato in relazione all’ultima proroga legislativa delle concessioni demaniali marittime; la sentenza non ne accerta direttamente l’applicabilità.

• art. 1, comma 251, l. 27 dicembre 2006, n. 296

  Indicato tra gli atti e le disposizioni impugnati in primo grado con riguardo alla classificazione della valenza turistica delle aree demaniali marittime; non costituisce la ratio decidendi dell’appello.

• art. 46-bis l.r. Lazio n. 13/2007

  Indicato tra le disposizioni impugnate in primo grado in materia di classificazione delle aree demaniali marittime; non viene esaminato nel merito dal Consiglio di Stato.

• art. 11 l. n. 217/2011

  Richiamato quale riferimento per la qualificazione turistico-ricreativa della concessione ai fini delle proroghe; la questione è assorbita dall’assenza di interesse derivante dal giudicato interno sulle annualità 2021 e 2022.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sentenze nn. 17 e 18 del 2021

  le concessioni demaniali in essere dovranno considerarsi prive di effetto, indipendentemente da se vi sia o meno un soggetto subentrante nella concessione

  Richiamate nel giudizio in relazione al termine finale e alle proroghe delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative; il Consiglio di Stato non applica direttamente tali principi, decidendo l’appello sulla base del giudicato interno e della carenza di interesse.

• artt. 126 e seguenti c.p.a.

  La sentenza applica, in termini generali, il principio del giudicato interno derivante dalla mancata impugnazione di una statuizione della sentenza di primo grado; il testo non indica uno specifico articolo del c.p.a. a fondamento della statuizione.

Massime di principio

• La parte che non impugna una statuizione autonoma e sfavorevole della sentenza di primo grado subisce la formazione del giudicato interno su quella statuizione, che non può essere rimessa in discussione nel successivo giudizio d’appello.
• L’appello è privo di interesse quando l’eventuale accoglimento delle censure non può procurare al ricorrente alcuna utilità concreta, in particolare perché una parte della pretesa amministrativa si è consolidata per effetto del giudicato interno.
• Quando il giudicato interno ha consolidato la pretesa dell’amministrazione per alcune annualità, le questioni relative alla perdurante efficacia del titolo concessorio e alle proroghe applicabili a quelle stesse annualità non devono essere esaminate se il loro accoglimento non inciderebbe più sulla posizione sostanziale dell’appellante.

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