Sentenza n. 8731/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato dapprima le note comunali con cui era stato negato il perfezionamento del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire presentata nel novembre 2021 e richiesta l’attestazione prevista dall’art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001. Ha poi impugnato il diniego espresso del permesso di costruire adottato nell’aprile 2024 e, infine, la determinazione del giugno 2025 con cui il Comune ha respinto il riesame dell’istanza alla luce di un progetto modificato. I motivi dedotti hanno riguardato: omessa comunicazione dei motivi ostativi; formazione del silenzio-assenso per decorso del termine procedimentale; erronea qualificazione dell’intervento come parte di una grande struttura di vendita, insieme a una struttura commerciale già assentita; conseguente necessità, ritenuta illegittima dalla ricorrente, dell’autorizzazione commerciale regionale e della VAS o della verifica di assoggettabilità; erronea richiesta di previa approvazione di un piano planivolumetrico o strumento urbanistico attuativo; incompatibilità della destinazione urbanistica dell’area con il progetto; erronea applicazione del PTPR; omessa considerazione di precedenti pareri favorevoli e contestata necessità dello studio trasportistico. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti la società ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 nell’ambito del procedimento di riesame, l’insufficienza e contraddittorietà della motivazione sulla qualificazione dell’intervento come grande struttura di vendita, nonché la riproposizione delle censure urbanistiche, edilizie, paesaggistiche e ambientali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso principale e il primo ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse. La richiesta, formulata dalla società nell’istanza di autotutela, di ottenere il permesso di costruire in forma documentale ed espressa è stata ritenuta incompatibile con la prosecuzione della controversia fondata sul silenzio-assenso, comportando rinuncia implicita al modulo procedimentale semplificato. Inoltre, la presentazione di un progetto modificato ha determinato una nuova istanza, con nuova decorrenza dei termini ex art. 20 d.P.R. 380/2001. Il successivo provvedimento del giugno 2025 non è stato ritenuto meramente confermativo, poiché il Comune ha svolto una nuova istruttoria sul progetto modificato; pertanto, l’interesse della ricorrente si è trasferito sull’impugnazione di tale nuovo atto. Il ricorso principale è stato anche ritenuto parzialmente inammissibile nella parte relativa al preavviso di diniego. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato respinto nel merito. La censura relativa all’omesso preavviso di rigetto è stata respinta perché la società non aveva indicato quali elementi nuovi, fattuali o valutativi, avrebbe potuto introdurre nel procedimento e si era limitata a riproporre argomenti già noti all’amministrazione o già esposti nell’istanza di autotutela. È stata ritenuta legittima la qualificazione unitaria delle due strutture commerciali come grande struttura di vendita: il Comune aveva valorizzato la viabilità privata comune, il varco di collegamento non chiuso e l’assenza, per il nuovo fabbricato, di un’adeguata area autonoma di carico e scarico con relativa viabilità e spazi di manovra. Tali elementi sono stati ritenuti idonei a dimostrare l’esistenza di infrastrutture e servizi comuni, nonostante la distinta titolarità o gestione degli esercizi e la separazione fisica degli edifici. Ne conseguiva la rilevanza della competenza regionale e del procedimento autorizzatorio previsto per le grandi strutture di vendita. È stata inoltre ritenuta legittima la considerazione della destinazione dell’area a comprensorio scolastico e servizi. L’art. 22 delle NTA del PRG, relativo alla zona per servizi privati, contempla una pluralità di destinazioni, comprese quelle scolastiche e commerciali; la rappresentazione grafica di una specifica ipotesi progettuale non è stata ritenuta in contrasto con la norma, ma integrativa e chiarificatrice. La destinazione a servizi è stata qualificata come vincolo conformativo, non soggetto a decadenza temporale, in assenza di elementi idonei a dimostrarne la natura espropriativa. La mancata realizzazione del progetto scolastico originario e il precedente cambio d’uso di altro edificio non hanno dimostrato il venir meno della destinazione urbanistica né imposto l’estensione di un eventuale trattamento illegittimamente favorevole. Gli ulteriori motivi non sono stati esaminati, essendo già state confermate due autonome ragioni ostative sufficienti a sorreggere il provvedimento. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La richiesta successiva di un titolo edilizio in forma espressa e documentale comporta rinuncia implicita al modulo del silenzio-assenso; la presentazione di un progetto modificato integra una nuova istanza e determina una nuova decorrenza dei termini.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento dell’atto se il ricorrente non indica gli elementi nuovi, fattuali o valutativi, che avrebbe potuto introdurre e che avrebbero potuto incidere sulla decisione finale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il rilievo della violazione partecipativa deve essere valutato anche alla luce dell’effettiva utilità della partecipazione e dell’onere di specificare il possibile apporto procedimentale omesso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’istanza di riesame in autotutela, accompagnata dalla richiesta di rilascio espresso del titolo e da un progetto modificato, ha inciso sull’interesse alla decisione delle precedenti impugnazioni e ha dato luogo a una nuova valutazione amministrativa.

• art. 15 l.r. Lazio 22/2019

  La qualificazione come grande struttura di vendita può derivare dal superamento dei limiti dimensionali delle medie strutture; la riconduzione unitaria di strutture formalmente distinte è possibile quando esse siano comunicabili e usufruiscano di infrastrutture o servizi comuni.

• art. 26 l.r. Lazio 22/2019

  L’apertura, il trasferimento o l’ampliamento delle grandi strutture di vendita è subordinato a un procedimento autorizzatorio con conferenza di servizi e assenso regionale; il provvedimento conclusivo costituisce titolo unico, incluso il titolo edilizio eventualmente necessario.

• art. 22 NTA del PRG comunale

  La destinazione a zona per servizi privati contempla una pluralità di attrezzature, comprese quelle scolastiche, sanitarie, assistenziali e commerciali; la rappresentazione grafica di una specifica ipotesi progettuale non prevale sulla norma quando ne costituisce attuazione o specificazione compatibile.

• art. 20 d.lgs. 114/1998

• art. 5 d.lgs. 152/2006

• art. 6 d.lgs. 152/2006

• art. 12 d.lgs. 152/2006

• art. 134 d.lgs. 42/2004

• art. 55 c.p.a.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  La specificità dei motivi di ricorso richiede, in relazione alla violazione delle garanzie partecipative, l’indicazione dell’apporto concreto che il ricorrente avrebbe potuto fornire.

Massime di principio

• La richiesta del privato di ottenere il provvedimento favorevole in forma espressa e documentale comporta rinuncia implicita al modulo procedimentale del silenzio-assenso, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse rispetto alle censure fondate esclusivamente sulla formazione del silenzio.
• La presentazione di nuovi elaborati progettuali che modifichino elementi essenziali dell’intervento configura una nuova istanza edilizia e determina una nuova decorrenza dei termini per la formazione del silenzio-assenso.
• Quando l’amministrazione adotta, dopo l’impugnazione di un precedente diniego, un nuovo provvedimento preceduto da una nuova istruttoria e riferito a un progetto modificato, tale atto non è meramente confermativo; l’interesse del ricorrente si trasferisce sull’impugnazione del nuovo provvedimento e il giudizio contro l’atto precedente diviene improcedibile.
• La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 è rilevante solo se il ricorrente indica specificamente gli elementi fattuali o valutativi nuovi che avrebbe potuto sottoporre all’amministrazione e che avrebbero potuto incidere sulla decisione; la mera riproposizione di argomenti già conosciuti non è sufficiente.
• Due strutture commerciali formalmente distinte possono costituire un’unica grande struttura di vendita quando risultino collegate o comunicabili e utilizzino infrastrutture o spazi di servizio comuni, quali viabilità, accessi o aree di carico e scarico; a tal fine non sono decisivi né la distinta titolarità degli esercizi né la separazione fisica degli edifici.
• Un vincolo urbanistico destinato ad attrezzature e servizi ha natura conformativa e non è soggetto a decadenza temporale, salvo che siano forniti elementi specifici per qualificarlo come vincolo espropriativo; la mancata attuazione nel tempo dell’originaria previsione progettuale non dimostra, da sola, il venir meno della destinazione urbanistica.

Come è indicizzato