Sentenza n. 14262/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il DPCM 28 febbraio 2025, l'Accordo Stato-Regioni del 3 ottobre 2024 e, con motivi aggiunti, alcuni atti regionali e il Piano strategico attuativo, deducendo violazione degli artt. 117, 118 e 97, comma 2, Cost., del d.m. 14 settembre 1994, n. 739, dell'art. 1 della legge n. 251/2000, degli artt. 1 e 2 della legge n. 43/2006, dell'art. 5 della legge n. 3/2018 e della direttiva 2013/55/UE, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza istruttoria, illogicità, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. Secondo la ricorrente, il nuovo profilo di assistente infermiere avrebbe attribuito a personale privo di laurea e di iscrizione all'albo attività proprie dell'infermiere, tra cui la somministrazione di farmaci, la gestione di stomie e sondini e la rilevazione e interpretazione di parametri vitali, determinando una sovrapposizione illegittima con la professione infermieristica e un’elusione dei requisiti formativi nazionali ed europei. Sono state inoltre dedotte l’equipollenza tra assistente infermiere e operatore socio-sanitario con formazione complementare e la violazione della riserva di legge in materia di professioni sanitarie. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di interesse e di legittimazione dell’associazione, anche perché essa aveva sottoscritto il CCNL nel quale il profilo era previsto, e hanno sostenuto che l’assistente infermiere opera come personale di supporto, in condizioni di bassa discrezionalità e alta standardizzazione, sempre sulla base delle indicazioni e sotto la supervisione dell’infermiere.

La decisione

Il TAR ha anzitutto dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente, ritenendo che essa non sia un organo dotato di attribuzioni proprie e che i suoi atti entrino nel procedimento senza autonoma lesività. Ha inoltre dichiarato inammissibili gli interventi ad adiuvandum di soggetti che avrebbero potuto proporre direttamente ricorso contro atti immediatamente lesivi, non potendo utilizzare l’intervento per eludere i termini decadenziali. Quanto al ricorso principale, lo ha dichiarato inammissibile perché l’associazione non aveva dimostrato di azionare un interesse comune e omogeneo dell’intera categoria rappresentata: la contestazione riguardava interessi non condivisi da tutti gli infermieri, come dimostrato anche dall’intervento ad opponendum della Federazione nazionale degli ordini infermieristici. Il TAR ha rilevato inoltre un’ulteriore ragione di inammissibilità nella sottoscrizione, da parte della ricorrente, del CCNL recepito dal provvedimento impugnato, nel quale era previsto il profilo di assistente infermiere. Pur dopo avere dichiarato l’inammissibilità, il giudice ha esaminato anche il merito, ritenendo comunque infondate le censure. Il profilo dell’assistente infermiere rientra nell’attività di collaborazione e di supporto prevista dal d.m. n. 739/1994: l’assistente non dispone di autonomia nell’individuazione del piano assistenziale, opera soltanto sulla base di precise indicazioni dell’infermiere e in situazioni di bassa discrezionalità decisionale ed elevata standardizzazione. Anche le attività di somministrazione dei farmaci sono subordinate alla preventiva valutazione e alla supervisione dell’infermiere. Non è quindi ravvisabile un’attribuzione all’assistente infermiere di attività di esclusiva competenza infermieristica. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile, con spese compensate per la particolarità della questione.

Norme richiamate

• art. 27 c.p.a.

  La mancata notificazione a un’amministrazione resistente è stata prospettata dalla FNOPI, ma la sentenza non fonda su tale profilo la decisione finale.

• art. 41 c.p.a.

  La mancata notificazione alla FNOPI è stata prospettata dalla parte interveniente, ma non costituisce la ragione decisiva della pronuncia.

• art. 1 d.m. 14 settembre 1994, n. 739

  “l'infermiere è l'operatore sanitario che, in possesso del diploma universitario abilitante e dell'iscrizione all'albo professionale è responsabile dell'assistenza generale infermieristica … 3. L'infermiere: … e) agisce sia individualmente sia in collaborazione con gli altri operatori sanitari e sociali; f) per l'espletamento delle funzioni si avvale, ove necessario, dell'opera del personale di supporto”.

  La disciplina dell’infermiere contempla la collaborazione con altri operatori e l’utilizzo di personale di supporto; l’assistente infermiere è stato ricondotto a tale ambito ausiliario.

• art. 5 legge 1° febbraio 2006, n. 43

  È richiamato quale fondamento della qualificazione dell’assistente infermiere come operatore di interesse sanitario, distinto dalle professioni sanitarie.

• art. 5 legge 11 gennaio 2018, n. 3

  È richiamato dalla ricorrente in relazione all’inquadramento dell’OSS e alla riserva di legge sulle professioni sanitarie; la sentenza non ne individua una violazione.

• direttiva 2013/55/UE

  La censura di violazione dei requisiti minimi europei di formazione per le attività infermieristiche non è stata accolta, anche perché il profilo contestato non è stato ritenuto titolare di autonome competenze infermieristiche.

• art. 20, comma 1, dell’Accordo Stato-Regioni del 3 ottobre 2024

  La previsione dell’equipollenza tra assistente infermiere e OSS con formazione complementare è stata contestata dalla ricorrente, ma non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare l’attribuzione di autonome attività infermieristiche.

Massime di principio

• Un’associazione o un sindacato è legittimato ad agire a tutela delle prerogative dell’ente quale soggetto esponenziale e degli interessi collettivi dell’intera categoria rappresentata, ma non può agire quando l’interesse dedotto riguarda soltanto una parte degli iscritti o quando le posizioni degli appartenenti alla categoria sono tra loro contrapposte.
• Soggetti portatori di un interesse personale e direttamente lesivo nei confronti di un provvedimento non possono utilizzare l’intervento ad adiuvandum per evitare la proposizione del ricorso principale entro i termini decadenziali.
• La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, in quanto priva di attribuzioni proprie, non è legittimata passivamente rispetto agli atti adottati nell’ambito del procedimento quando tali atti non hanno autonoma lesività.
• Il personale di supporto può svolgere attività anche con contenuto sanitario quando agisce sulla base delle indicazioni dell’infermiere, in condizioni di bassa discrezionalità decisionale ed elevata standardizzazione, senza autonomia nell’individuazione del piano assistenziale.
• La previsione di attività quali la somministrazione di determinati farmaci non attribuisce autonome competenze infermieristiche al personale di supporto quando l’attività è subordinata alla preventiva valutazione e alla supervisione dell’infermiere.

Come è indicizzato