Sentenza n. 14105/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto con cui l’Università ha annullato d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, l’abilitazione conseguita per la classe di concorso B012. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di autotutela, nonché difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, sviamento ed elusione del giudicato cautelare. Ha sostenuto che l’Università avrebbe dovuto coinvolgerla nel procedimento, valutare il suo affidamento, il tempo trascorso, l’interesse pubblico concreto all’annullamento e la possibile equipollenza del titolo di studio posseduto. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione del d.P.R. n. 19/2016, Tabella A, sostenendo la sussistenza dei presupposti per l’accesso al percorso abilitante. In sede cautelare il TAR aveva ritenuto positivamente apprezzabile il fumus relativo alla mancata comunicazione di avvio, rinviando al merito la questione dell’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 e la valutazione dell’affidamento della ricorrente. Il Consiglio di Stato ha confermato cautelarmente l’assetto dei rapporti. Nel frattempo, il TAR Veneto aveva annullato l’esclusione della ricorrente da un concorso, imponendo all’amministrazione di comparare il percorso di studi seguito con quello proprio del Diploma Tecnico Chimico e Biologico e di verificare l’eventuale equipollenza dei titoli.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, previa estromissione dal giudizio delle amministrazioni centrali costituite per mero errore materiale. Ha ammesso un documento depositato tardivamente dalla ricorrente, ritenendolo pertinente e formatisi successivamente alla scadenza dei termini ordinari di deposito; il documento confermava inoltre la preparazione sostanziale della docente, già abilitata dall’Università con il massimo dei voti. Il primo motivo è stato accolto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento di autotutela. Il Collegio ha affermato che l’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990 è, in via generale, un potere discrezionale e non un obbligo conseguente alla mera illegittimità dell’atto; l’amministrazione deve bilanciare l’interesse pubblico concreto al ripristino della legalità con l’affidamento del privato e rispettare il termine ragionevole previsto dalla legge. Nel caso concreto la ricorrente aveva comunicato chiaramente il proprio titolo di studio e non risultavano dichiarazioni non veritiere. L’Università aveva invocato soltanto l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, ma il provvedimento impugnato qualificava il potere esercitato come discrezionale, sicché non poteva operare il primo periodo della disposizione relativo agli atti vincolati. Anche la dimostrazione dell’immutabilità del contenuto del provvedimento, prevista dal secondo periodo, non è stata fornita: l’Università si era limitata a richiamare il ripristino della legalità, senza dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico concreto e prevalente né svolgere una valutazione comparativa degli interessi e delle conseguenze dell’intervento sull’affidamento della ricorrente. La complessità della questione, la precedente ammissione al corso, il conseguimento dell’abilitazione con il massimo dei voti e la possibilità che la ricorrente avrebbe potuto diversamente integrare il proprio titolo imponevano comunque una partecipazione procedimentale effettiva e una motivazione rafforzata. Il secondo motivo è stato assorbito. Il TAR ha precisato che l’autotutela non è normalmente coercibile e resta discrezionale nell’an; tuttavia, qualora l’Università intenda riavviare il procedimento, dovrà prima verificare i presupposti formali e temporali dell’autotutela, consentire alla ricorrente di presentare difese, non introdurre questioni nuove rispetto a quelle poste a fondamento degli atti annullati e considerare l’assenza di dichiarazioni non veritiere. Quanto all’interesse pubblico, dovrà tenere conto che il TAR Veneto ha già consentito all’amministrazione ministeriale di svolgere autonomi accertamenti sostanziali sul titolo di accesso. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento di autotutela ha illegittimamente impedito alla destinataria dell’atto favorevole di partecipare al procedimento e di rappresentare i propri interessi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è, in via generale, un potere discrezionale: la mera illegittimità dell’atto non impone automaticamente il riesame. L’amministrazione deve valutare l’interesse pubblico concreto, l’affidamento del privato, il decorso del tempo e gli ulteriori presupposti normativi.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il superamento del limite temporale dell’annullamento d’ufficio può essere ammesso quando il privato abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale; nel caso esaminato non risultavano dichiarazioni non veritiere.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione non è stata ritenuta applicabile per escludere la rilevanza della mancata partecipazione: il provvedimento impugnato qualificava il potere come discrezionale e l’Università non aveva dimostrato l’immutabilità del contenuto dell’atto né l’inevitabilità dell’autotutela.

• d.P.R. n. 19/2016, Tabella A

  La questione sostanziale relativa al possesso del titolo di accesso alla classe di concorso B012 è stata assorbita e non decisa nel merito.

• d.m. n. 259/2017

  Il TAR ha fatto salvo il diritto della ricorrente di contestarne eventualmente l’applicazione, insieme alle altre norme sull’accesso alle classi di concorso, qualora un futuro provvedimento negativo si fondasse su una disciplina manifestamente irragionevole in tema di equipollenza.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole non consegue automaticamente all’accertamento della sua illegittimità, poiché l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 attribuisce all’amministrazione un potere normalmente discrezionale, da esercitare mediante la ponderazione dell’interesse pubblico concreto, dell’affidamento del privato e del decorso del tempo.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento di autotutela non può essere neutralizzata invocando l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 quando l’amministrazione abbia qualificato il proprio intervento come discrezionale e non abbia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• Nel procedimento di annullamento d’ufficio di un atto favorevole, il mero richiamo al ripristino della legalità non è sufficiente a dimostrare l’interesse pubblico concreto e prevalente richiesto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, soprattutto quando il privato abbia agito senza dichiarazioni non veritiere e abbia maturato un affidamento rafforzato dall’esecuzione dell’attività amministrativa.
• Quando l’autotutela incide su un titolo favorevole conseguito dopo un procedimento conclusosi positivamente, la complessità della fattispecie e l’affidamento maturato impongono una partecipazione procedimentale effettiva e una motivazione specifica, comprensiva della valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati e delle possibili conseguenze dell’annullamento.
• L’autotutela decisoria, salvo ipotesi eccezionali di autotutela doverosa o vincolata, non è coercibile nell’an; tuttavia, qualora l’amministrazione scelga di riavviare il procedimento, deve verificare preliminarmente i presupposti legali e temporali del potere, consentire la partecipazione dell’interessato e rispettare i limiti conformativi derivanti dalla sentenza di annullamento.

Come è indicizzato