Sentenza n. 159/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto un’Autorizzazione Unica ZES per interventi di ampliamento e nuova costruzione di fabbricati industriali, con cambio di destinazione urbanistica di parte dell’area. Dopo il rilascio dell’autorizzazione e la previsione degli ordinari oneri concessori e della cessione di un’area destinata alla pubblica amministrazione, il Comune ha richiesto la sottoscrizione e trascrizione di un atto unilaterale d’obbligo con cui la società si impegnasse a versare, a semplice richiesta, un contributo straordinario di importo futuro e non ancora determinato, in attesa dell’adozione della relativa disciplina comunale. La ricorrente ha dedotto il difetto di base normativa e di presupposti, l’assenza di tabelle parametriche regionali e di una delibera comunale di determinazione del contributo, l’illegittima inversione dell’iter procedimentale dopo il rilascio dell’autorizzazione, l’indeterminatezza dell’obbligazione e la sua natura meramente potestativa, nonché l’inapplicabilità del contributo in ragione della natura industriale dell’intervento, dell’ampliamento di un opificio esistente, della cessione degli standard, della prevalente conformità urbanistica e della pubblica utilità dell’intervento ZES. Il Comune ha sostenuto che l’Autorizzazione Unica comportasse una variante urbanistica puntuale e quindi l’obbligo di corrispondere il contributo straordinario, parametrato almeno al 50% del maggior valore generato dalla variante; secondo il Comune, l’atto unilaterale avrebbe avuto una funzione strumentale di garanzia e non avrebbe inciso sulla legittimità dell’autorizzazione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso manifestamente fondato e ha accolto la domanda, annullando la nota comunale limitatamente alla parte in cui imponeva la presentazione dell’atto unilaterale d’obbligo per il pagamento futuro del contributo straordinario. Il Collegio ha premesso che il contributo straordinario ex art. 16, comma 4, lett. d-ter, d.P.R. 380/2001 ha natura generale e funzione perequativa, essendo volto a redistribuire alla collettività il plusvalore derivante da una variante urbanistica puntuale, e può trovare applicazione anche nell’ambito di procedimenti SUAP. Tuttavia, nel caso concreto, la richiesta dell’atto unilaterale d’obbligo è risultata priva di adeguata base normativa e dei necessari presupposti, poiché introduceva una sottomissione patrimoniale con funzione sostanziale di garanzia per un importo ancora da determinare. Il Comune non poteva quindi imporre, in assenza di una previa determinazione normativa e amministrativa dell’obbligazione, l’assunzione di un impegno futuro e indeterminato come condizione per l’attuazione dell’intervento. Il TAR ha inoltre affermato che il titolo edilizio è normalmente efficace sin dal rilascio e che il mancato pagamento degli oneri di urbanizzazione non ne impedisce l’efficacia. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il contributo straordinario costituisce una componente del contributo di costruzione collegata al maggior valore generato da interventi realizzati mediante variante urbanistica o in deroga; la sua applicazione non legittima tuttavia l’imposizione di un atto unilaterale d’obbligo privo di base normativa e diretto a garantire un importo futuro e indeterminato.

• art. 16, comma 5, d.P.R. 380/2001

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla necessità di una determinazione comunale del contributo straordinario; il TAR decide sulla carenza di base normativa e di presupposti della richiesta dell’atto unilaterale d’obbligo.

• art. 19 d.P.R. 380/2001

  È richiamato nel confronto tra la disciplina del contributo di costruzione per gli interventi industriali o non residenziali e quella generale dell’art. 16.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata all’esito della fase cautelare, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• Il contributo straordinario previsto dall’art. 16, comma 4, lett. d-ter, d.P.R. 380/2001 ha funzione perequativa e può essere applicato agli interventi che generano un maggior valore immobiliare per effetto di una variante urbanistica puntuale, anche se la variante deriva da procedimenti speciali o da procedimenti SUAP.
• L’amministrazione non può subordinare l’attuazione di un titolo edilizio già rilasciato alla sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo avente funzione sostanziale di garanzia per il pagamento di un contributo straordinario futuro, eventuale e non ancora determinato, quando manchi una specifica base normativa e una previa determinazione dei relativi presupposti e importi.
• Il titolo edilizio è, di regola, efficace dal momento del rilascio; il mancato pagamento o il mancato ritiro del titolo e degli oneri di urbanizzazione non ne impediscono l’efficacia, potendo assumere rilievo per altri effetti previsti dall’ordinamento.
• La funzione perequativa del contributo straordinario non consente all’amministrazione di sostituire la previa determinazione dell’obbligazione con un impegno generico del privato a pagare, a semplice richiesta, somme che saranno fissate successivamente.

Come è indicizzato