Sentenza n. 1094/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto con cui l’Autorità di Sistema Portuale ha respinto la domanda di rinnovo, per quattro anni, della concessione relativa a un’area di 145 mq nel Porto di Milazzo, destinata al deposito temporaneo dei rifiuti raccolti dalle navi, nonché gli atti conseguenti di avvio dello sgombero e di ingiunzione di sgombero. Ha contestato tutti i capi motivazionali del diniego, deducendo l’illegittimità della tesi secondo cui, cessata la precedente concessione per la gestione esclusiva del servizio, l’impresa iscritta nel registro ex art. 68 cod. nav. non avrebbe più titolo per ottenere la disponibilità dell’area; l’erronea applicazione dei principi di concorrenza e parità di trattamento; l’illegittimo richiamo a un piano dei rifiuti portuali ancora non approvato; l’inidoneità dei lavori prospettati per la Caserma della Guardia di Finanza a giustificare il rigetto integrale, anziché eventualmente una diversa durata o collocazione della concessione; e l’uso di un precedente sequestro di una porzione dell’area quale elemento ostativo, nonostante l’Amministrazione avesse consentito alla ricorrente di continuare l’attività mediante iscrizione nel registro ex art. 68 cod. nav. La ricorrente ha inoltre censurato la motivazione postuma sviluppata dall’Amministrazione in giudizio, relativa a interventi di bonifica e riqualificazione, incompatibilità con il PRP e ulteriori contestazioni della Guardia di Finanza non esposte nel provvedimento impugnato.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato, con obbligo dell’Autorità di riesaminare l’istanza secondo l’effetto conformativo della sentenza. Il TAR ha anzitutto escluso che l’Amministrazione potesse integrare in giudizio la motivazione dell’atto con ragioni non contenute nel diniego: sono state quindi espunte dal thema decidendum le deduzioni relative alla futura riqualificazione dell’area, alla destinazione POM5 del PRP, all’ampliamento del sequestro e alla vasca interrata non risultanti dal provvedimento. Il Collegio ha ricostruito il quadro normativo affermando che, a seguito del regolamento UE n. 352/2017, la raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi rientra nei servizi portuali ed è soggetta alla regola dell’apertura al mercato, salva la possibilità di imporre requisiti minimi o limitare il numero dei prestatori nei casi previsti dal regolamento. L’iscrizione nel registro ex art. 68 cod. nav. non ha natura autorizzatoria, ma presuppone comunque la verifica dei requisiti per l’esercizio dell’attività e non trasforma il servizio in una vicenda meramente privatistica estranea all’Autorità portuale. L’assenza di un’autorizzazione ex art. 16 l. n. 84/1994 non impediva quindi alla ricorrente, operatore ammesso al servizio secondo il modello liberalizzato prescelto dall’Autorità, di chiedere una concessione demaniale per un’area necessaria all’attività. Il TAR ha inoltre ritenuto che l’apertura alla concorrenza non esoneri l’Autorità dall’obbligo di assicurare impianti portuali adeguati per la raccolta dei rifiuti delle navi, né consenta di negare l’accesso alle aree necessarie invocando genericamente la parità di trattamento. Se gli spazi sono insufficienti per una pluralità di operatori, l’Amministrazione deve pianificare la limitazione del numero dei prestatori e procedere mediante adeguate procedure a evidenza pubblica, non eliminare di fatto gli impianti previsti dalla pianificazione. Il deposito temporaneo già realizzato e gestito dalla ricorrente è stato qualificato come impianto portuale di raccolta ai sensi della disciplina sui rifiuti portuali. In assenza del nuovo piano, quello del 2016 restava efficace e continuava a individuare l’area come destinata al deposito. La prospettata realizzazione della Caserma della Guardia di Finanza avrebbe potuto giustificare una diversa durata, una ricollocazione o una diversa tipologia dell’impianto, ma non il rigetto integrale dell’istanza senza adeguata ponderazione degli interessi. Anche il richiamo al sequestro non è stato ritenuto sufficiente, soprattutto perché l’Amministrazione aveva comunque consentito alla ricorrente di continuare l’attività tramite iscrizione ex art. 68 cod. nav. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 68 cod. nav.

  Coloro che esercitano un'attività nell'interno dei porti ed in genere nell'ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell'esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto.

  L’iscrizione nel registro ha funzione di ricognizione e vigilanza e non costituisce, di per sé, un’autorizzazione; tuttavia, nel modello liberalizzato adottato dall’Autorità, essa può accompagnarsi alla verifica dei requisiti per lo svolgimento dell’attività.

• art. 16 l. n. 84/1994

  Disciplina le operazioni e i servizi portuali soggetti ad autorizzazione, ma non impedisce l’accesso al servizio di raccolta dei rifiuti mediante il diverso modello fondato sull’iscrizione ex art. 68 cod. nav., quando scelto dall’Autorità in applicazione del diritto unionale.

• art. 18 l. n. 84/1994

  La riserva di spazi operativi funzionali allo svolgimento delle operazioni portuali da parte di altre imprese non titolari della concessione avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, equità e parità di trattamento.

  La scarsità degli spazi portuali impone una pianificazione e procedure trasparenti, senza escludere la necessità di assicurare aree operative agli operatori interessati.

• art. 36 cod. nav.

  Costituisce la base normativa delle precedenti concessioni demaniali marittime rilasciate alla ricorrente; la diversa qualificazione del titolo non esclude la possibilità di richiedere una nuova concessione per lo svolgimento del servizio portuale.

• art. 4 d.lgs. n. 182/2003

  Il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico adeguati.

  La disciplina previgente imponeva la presenza di impianti portuali adeguati e consente di qualificare il deposito previsto dal piano del 2016 come impianto di raccolta portuale.

• art. 5 d.lgs. n. 182/2003

  Imponeva l’adozione del piano di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico; il piano del 2016 resta rilevante nelle more dell’adozione del nuovo piano.

• regolamento (UE) 2017/352

  La raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico rientra nei servizi portuali.

  Il servizio è soggetto alla regola generale dell’accesso al mercato e della concorrenza, salvo requisiti minimi, limitazioni del numero dei prestatori e obblighi di servizio pubblico nei casi tassativi previsti dagli artt. 4, 5, 6 e 7.

• art. 4 d.lgs. n. 197/2021

  Il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti delle navi.

  L’obbligo dell’Autorità portuale di assicurare impianti adeguati non viene meno per effetto della liberalizzazione; la discrezionalità riguarda tipologia, dimensionamento, collocazione e modalità di gestione, non l’eliminazione degli impianti.

• art. 5 d.lgs. n. 197/2021

  Il piano di raccolta costituisce lo strumento necessario per organizzare gli impianti e la gestione del servizio; in assenza del nuovo piano, non può prodursi una sospensione degli obblighi di legge e resta applicabile la precedente pianificazione.

• art. 185-bis d.lgs. n. 152/2006

  Il raggruppamento dei rifiuti ai fini del trasporto degli stessi in un impianto di recupero o smaltimento è effettuato come deposito temporaneo, prima della raccolta.

  Il deposito temporaneo può costituire, ricorrendone le condizioni, una modalità di impianto portuale di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi.

Massime di principio

• La raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi rientra, per effetto del regolamento (UE) 2017/352, tra i servizi portuali soggetti alla regola dell’apertura al mercato; l’Autorità portuale può imporre requisiti minimi o limitare il numero dei prestatori soltanto nei casi e secondo le condizioni previste dal diritto unionale.
• La liberalizzazione di un servizio portuale non esonera l’Autorità competente dall’obbligo di assicurare impianti portuali di raccolta adeguati ai sensi della disciplina nazionale sui rifiuti delle navi. La discrezionalità amministrativa concerne il numero, la tipologia, il dimensionamento, la collocazione e la modalità di gestione degli impianti, ma non consente di eliminarli o di negare in assoluto gli spazi necessari al loro funzionamento.
• Quando gli spazi portuali sono insufficienti per consentire l’operatività di più prestatori, l’Autorità deve valutare la limitazione del numero degli operatori e procedere mediante modalità trasparenti e, ove necessario, procedure a evidenza pubblica; non può invocare genericamente la concorrenza per negare a ogni operatore l’accesso alle aree necessarie al servizio.
• L’iscrizione nel registro previsto dall’art. 68 cod. nav. non è un titolo autorizzatorio, ma assolve una funzione di vigilanza e ricognizione; tuttavia, se l’Autorità portuale ha scelto tale modello per consentire in regime liberalizzato la prestazione del servizio, l’operatore iscritto non può essere considerato estraneo al rapporto pubblicistico né privo, per ciò solo, della possibilità di chiedere una concessione demaniale necessaria all’esercizio dell’attività.
• In assenza dell’approvazione del nuovo piano di raccolta dei rifiuti portuali, la pianificazione precedente non perde automaticamente efficacia e gli obblighi di assicurare gli impianti di raccolta non possono ritenersi sospesi. L’inerzia dell’Amministrazione nell’adottare il nuovo piano non può giustificare il mancato rispetto degli obblighi normativi.
• La motivazione del provvedimento amministrativo non può essere integrata o sostituita in giudizio mediante ragioni nuove, non contenute nell’atto impugnato; tali elementi non possono essere utilizzati per sostenere la legittimità del provvedimento.

Come è indicizzato