Sentenza n. 245/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'annullamento in autotutela del permesso di costruire rilasciato per la realizzazione di un capannone in acciaio. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, l'assenza dei presupposti sostanziali dell'autotutela e dell'effettiva illegittimità originaria del titolo, la violazione delle garanzie partecipative e del contraddittorio, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, la violazione del giudicato formatosi su una precedente sentenza commissariale, la violazione degli effetti di un accordo transattivo e di un contratto di concessione, la violazione della verifica demaniale regionale, del legittimo affidamento, nonché l'illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, sviamento e violazione di disposizioni costituzionali. La ricorrente sosteneva che la particella interessata fosse integralmente allodiale e che il Comune avesse precedentemente riconosciuto la disponibilità dell'area anche mediante il rilascio di ulteriori titoli edilizi. Il Comune aveva eccepito il difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse in via principale la qualitas soli e fosse devoluta al Commissario per la liquidazione degli usi civici.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, rilevando che il giudizio riguardava direttamente la legittimità dell'annullamento comunale del permesso di costruire e che la natura del terreno era esaminata solo quale presupposto del provvedimento, ai fini del controllo sul travisamento dei fatti. Nel merito, ha ritenuto prevalente il giudicato della sentenza commissariale del 1992, successivo a quello del 1985 e non rimosso per revocazione, con il quale era stata accertata la sussistenza di uso civico su 6.352 metri quadrati della particella. Gli atti transattivi e concessori non sono stati ritenuti idonei a superare tale accertamento, poiché i beni gravati da uso civico appartengono al demanio civico e sono inalienabili, imprescrittibili e indisponibili; pertanto, gli accordi incidenti sulla permanenza dell'uso civico sono nulli per violazione di norme imperative. Il permesso di costruire, rilasciato su area gravata da uso civico in assenza dei provvedimenti necessari alla trasformazione del vincolo, è stato qualificato come radicalmente illegittimo. Ne è derivato che l'annullamento in autotutela costituiva intervento sostanzialmente doveroso, con attenuazione della rilevanza di eventuali vizi procedimentali non incidenti sulla legittimità sostanziale. È stata esclusa anche la tutela del legittimo affidamento, poiché non può sorgere un affidamento incolpevole sulla validità di titoli edilizi relativi a beni indisponibili. L'interesse pubblico al ripristino della legalità e alla tutela dei diritti collettivi sulle terre civiche è stato ritenuto attuale e prevalente rispetto all'interesse edificatorio privato. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Consente l'annullamento d'ufficio del permesso di costruire illegittimo; nel caso concreto, l'esercizio del potere è stato ritenuto sostanzialmente doveroso per ripristinare la legalità su un'area gravata da uso civico.

• artt. 3, 7 e ss. l. 241/1990

  Le censure relative a motivazione, partecipazione e contraddittorio sono state ritenute recessive rispetto alla radicale illegittimità sostanziale del titolo edilizio e alla natura doverosa dell'autotutela.

• art. 29, comma 3, l. 1766/1927

  Disciplina la fase conciliativa nei procedimenti relativi all'accertamento della qualitas soli; la conciliazione necessita dell'approvazione amministrativa e non consente autonomamente di disporre di diritti civici indisponibili.

• art. 307 c.p.c.

  Se dopo la notificazione della citazione nessuna delle parti si sia costituita entro il termine stabilito dall'art. 166, ovvero, se, dopo la costituzione delle stesse, il giudice, nei casi previsti dalla legge, abbia ordinata la cancellazione della causa dal ruolo, il processo, salvo il disposto del secondo comma dell'art. 181 e dell'art. 290, deve essere riassunto davanti allo stesso giudice nel termine perentorio di un anno, che decorre rispettivamente dalla scadenza del termine per la costituzione del convenuto a norma dell'art. 166, o dalla data del provvedimento di cancellazione; altrimenti il processo si estingue.

  L'estinzione dell'appello contro la sentenza del 1992, per mancata riassunzione dopo la cancellazione della causa dal ruolo, ha lasciato efficace il giudicato successivo sull'esistenza dell'uso civico.

• art. 3, comma 3, l. 168/2017

  Impone la tutela della destinazione agrosilvopastorale delle terre demaniali civiche e fonda l'interesse pubblico al ripristino della legalità edilizia su tali beni.

Massime di principio

• Quando il ricorso amministrativo è diretto contro l'annullamento in autotutela di un titolo edilizio, la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa anche se la legittimità dell'atto dipende dalla natura demaniale o civica dell'area; la qualitas soli può essere valutata incidentalmente come presupposto del provvedimento, senza che il giudice amministrativo proceda a un autonomo accertamento principale di essa.
• In caso di contrasto tra due giudicati sulla medesima questione, il giudicato successivo prevale su quello anteriore, salvo che la sentenza successiva sia stata rimossa mediante revocazione nei casi ammessi.
• I beni gravati da uso civico sono indisponibili, inalienabili e imprescrittibili; gli accordi negoziali dell'ente esponenziale o dei privati non possono validamente incidere sulla permanenza dell'uso civico né superare un accertamento giudiziale definitivo, salvo il rispetto delle procedure pubblicistiche previste per la conciliazione e la trasformazione del vincolo.
• Un permesso di costruire rilasciato su area gravata da uso civico, in assenza dei provvedimenti legittimanti la trasformazione del vincolo, è radicalmente illegittimo e può essere rimosso in autotutela; l'intervento amministrativo è sostanzialmente doveroso quando è diretto a tutelare la destinazione delle terre civiche e i diritti collettivi su di esse.
• Quando l'autotutela è necessaria per ripristinare la legalità violata da un titolo edilizio relativo a un bene civico indisponibile, eventuali vizi procedimentali che non incidano sulla legittimità sostanziale dell'atto finale possono degradare a irregolarità formali e non impediscono l'annullamento.
• Non è tutelabile un affidamento incolpevole fondato su titoli edilizi relativi a beni gravati da uso civico, poiché l'interesse pubblico alla tutela dei diritti collettivi e della destinazione agrosilvopastorale prevale sull'interesse privato all'edificazione.

Come è indicizzato