Sentenza n. 211/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la decisione di autotutela relativa a una gara europea a procedura aperta, suddivisa in cinque lotti, indetta per l’affidamento quinquennale di servizi integrati di gestione, manutenzione e collaudo di apparecchiature elettromedicali delle aziende sanitarie di Abruzzo e Molise. La gara era stata aggiudicata alla ricorrente per i lotti 1 e 2, mentre essa aveva presentato l’offerta migliore anche per il lotto 5. L’amministrazione aveva dapprima sospeso l’efficacia dell’aggiudicazione e successivamente disposto l’autotutela, motivandola con le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria, revisione dei fabbisogni, rideterminazione dei costi e possibile indizione di una nuova gara a lotto unico regionale. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, insussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, sviamento, carenza di motivazione, illogicità, travisamento e difetto di istruttoria; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, ove il provvedimento fosse qualificato come revoca; violazione dei termini e degli obblighi procedimentali, degli artt. 17 e 18 d.lgs. 36/2023 e del principio di buona fede; violazione del principio di risultato; illegittimità dell’esercizio generalizzato dell’autotutela e difetto dei presupposti con specifico riferimento al lotto 5 relativo alla Regione Molise. Con motivi aggiunti ha dedotto la nullità dell’autotutela relativa al lotto 5 per difetto di attribuzione del potere ad AREACOM, nonché sviamento e difetto di istruttoria quanto all’interesse pubblico riferibile alla Regione Molise. Ha chiesto l’annullamento, la dichiarazione di inefficacia degli eventuali contratti ponte, il subentro o l’aggiudicazione dei lotti e, in subordine, il risarcimento per equivalente. AREACOM ha eccepito, tra l’altro, il ne bis in idem e l’irricevibilità dei motivi aggiunti; la controinteressata ha eccepito l’inammissibilità per contraddittorietà delle domande e per mancata notificazione a un soggetto coinvolto nell’accordo di collaborazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo di poter prescindere dalle questioni preliminari in ragione della manifesta infondatezza delle domande. Ha qualificato il provvedimento impugnato secondo il suo contenuto sostanziale e non secondo il nomen iuris utilizzato dall’amministrazione: la decisione non mirava a eliminare vizi originari della gara, ma a modificare la strategia di approvvigionamento per sopravvenute esigenze di riduzione della spesa sanitaria, e doveva quindi essere ricondotta alla revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990. Le censure basate sull’art. 21-nonies sono state pertanto respinte. Quanto alla revoca, il Collegio ha ritenuto legittima la sopravvenuta esigenza di contenimento della spesa e di revisione dei fabbisogni, purché esercitata entro i limiti di ragionevolezza, logicità e corretto accertamento dei fatti. La motivazione dell’atto indicava che, pur essendo il lotto 2 fonte di un risparmio rispetto alla spesa precedente, l’aggiudicazione complessiva dei lotti abruzzesi avrebbe determinato un incremento della spesa sanitaria. Poiché si trattava di una gara centralizzata unitaria, l’autotutela poteva riguardare l’intera procedura, anche con riferimento a lotti nei quali le criticità non risultavano autonomamente presenti; la conservazione di singoli lotti avrebbe eluso l’obbligo di approvvigionamento aggregato. La ricostruzione alternativa dei costi proposta dalla ricorrente è stata considerata una diversa valutazione tecnica, non idonea a superare quella dell’amministrazione in assenza di errori evidenti e grossolani. Il TAR non ha esaminato la legittimità intrinseca della futura gara a lotto unico, perché non ancora indetta, e ha rilevato che tale profilo costituiva comunque solo una motivazione autonoma e non decisiva dell’atto plurimotivato. È stato inoltre escluso lo sviamento, non essendo stati forniti elementi fattuali specifici idonei a dimostrare che il potere fosse stato esercitato per un fine diverso dal contenimento della spesa. La mancata stipulazione del contratto entro il termine di sessanta giorni, pur imputabile all’amministrazione, non è stata ritenuta violativa della buona fede: il termine è ordinatorio e tutela l’aggiudicatario, consentendogli di svincolarsi o di reagire all’inerzia e agli atti di autotutela. La tempestiva sospensione dell’aggiudicazione e la successiva adozione della revoca hanno escluso anche la formazione di un affidamento meritevole di tutela. È stata respinta pure la censura relativa al principio di risultato, poiché l’amministrazione aveva adottato decisioni tempestive e trasparenti in presenza di sopravvenute esigenze finanziarie. Quanto al lotto 5, l’unitarietà della gara ha giustificato l’estensione dell’autotutela anche al lotto relativo alla Regione Molise. L’accordo di collaborazione tra le centrali di committenza aveva delegato al soggetto aggregatore abruzzese tutte le attività necessarie alla procedura fino all’aggiudicazione; tale delega comprendeva anche il potere di adottare il contrarius actus, ossia di revocare gli atti della procedura. La partecipazione della Regione Molise all’aggregazione comportava l’accettazione sia dei vantaggi sia degli svantaggi dell’operazione, compresa la revoca per sopravvenute esigenze di pubblico interesse non necessariamente riferibili alla singola azienda sanitaria beneficiaria. La domanda risarcitoria è stata respinta per carenza dell’illegittimità dell’azione amministrativa e, quindi, degli elementi costitutivi della responsabilità. Le spese sono state poste a carico della ricorrente nei confronti di AREACOM, liquidate in euro 4.000 oltre accessori; sono state compensate quelle con la controinteressata e dichiarate non dovute nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il provvedimento formalmente qualificato come annullamento d’ufficio, ma adottato per sopravvenute esigenze di revisione della strategia di approvvigionamento e di contenimento della spesa, deve essere qualificato sostanzialmente come revoca.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione quando l’autotutela non è diretta a eliminare vizi originari della gara, ma a fronteggiare sopravvenute esigenze di interesse pubblico.

• art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il termine di sessanta giorni per la stipulazione del contratto è ordinatorio e opera a tutela dell’aggiudicatario; la sua inosservanza non determina, da sola, violazione della buona fede da parte dell’amministrazione.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  La mancata stipulazione nel termine ordinatorio non viola il principio di buona fede quando l’amministrazione abbia agito tempestivamente e lealmente per fronteggiare sopravvenute esigenze finanziarie.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato richiede che il procedimento sia orientato a un esito concreto e utile, ma non impedisce la revoca tempestiva e trasparente della gara quando sopravvengano esigenze finanziarie che rendano necessario rivedere la strategia di approvvigionamento.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  La questione relativa alla futura configurazione a lotto unico non può essere scrutinata in assenza dell’indizione della nuova procedura; inoltre, ove costituisca soltanto una motivazione autonoma di un atto plurimotivato, la sua eventuale illegittimità non travolge necessariamente la revoca.

• art. 9, comma 3, d.l. 66/2014, convertito dalla l. 89/2014

  Per le categorie merceologiche soggette ad approvvigionamento tramite soggetti aggregatori, l’esigenza di gara centralizzata incide anche sulla portata dell’autotutela, che deve riferirsi alla gara unitaria complessiva.

• d.P.C.M. 24 dicembre 2015

  Individua, insieme al d.P.C.M. 11 luglio 2018, categorie merceologiche per le quali le aziende sanitarie devono rivolgersi a un soggetto aggregatore.

• d.P.C.M. 11 luglio 2018

  Concorre a individuare le categorie merceologiche soggette ad approvvigionamento aggregato da parte delle aziende sanitarie.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi sulla legittimità intrinseca di una futura procedura di gara non ancora indetta.

• art. 1, comma 455, l. 296/2006

  Consente alle Regioni di aggregarsi per perseguire obiettivi di contenimento e razionalizzazione della spesa; la delega dell’intera procedura di affidamento al soggetto aggregatore comprende anche il potere di adottare il contrarius actus, salvo la fase esecutiva espressamente riservata.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Il dovere di sinteticità consente al giudice di richiamare motivazioni già sviluppate per respingere censure ripetitive.

Massime di principio

• La qualificazione di un atto di autotutela dipende dal suo contenuto sostanziale e dagli effetti prodotti, non dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione: l’eliminazione di una gara per sopravvenute esigenze di revisione della strategia di approvvigionamento e di contenimento della spesa integra revoca, non annullamento d’ufficio.
• La sopravvenuta carenza o inadeguatezza della copertura finanziaria e la mancata rispondenza della procedura alle esigenze attuali della stazione appaltante possono giustificare la revoca anche dopo l’aggiudicazione definitiva, purché l’amministrazione accerti concretamente i presupposti e eserciti la discrezionalità secondo ragionevolezza e logicità.
• Quando una gara è unitariamente indetta da un soggetto aggregatore per categorie merceologiche soggette ad approvvigionamento centralizzato, l’autotutela può riguardare l’intera procedura e tutti i lotti, anche se le criticità economiche non sono autonomamente riscontrabili in ciascun lotto; la conservazione dei singoli lotti può eludere l’obbligo di aggregazione.
• La contestazione di una valutazione tecnica dell’amministrazione in materia di costi e fabbisogni non è sufficiente a dimostrarne l’illegittimità se non evidenzia errori manifesti, grossolani o travisamenti dei dati; una ricostruzione alternativa dei costi resta una valutazione opinabile non sostitutiva di quella amministrativa.
• Il termine ordinatorio per la stipulazione del contratto tutela l’aggiudicatario, ma la sua inosservanza non comporta automaticamente violazione della buona fede da parte dell’amministrazione quando questa abbia agito tempestivamente e trasparentemente, sospendendo l’aggiudicazione e adottando l’autotutela prima della scadenza della sospensione.
• La delega dell’intera fase di gara a un soggetto aggregatore comprende, quale contrarius actus, anche il potere di revocare gli atti della procedura, salvo che l’accordo riservi espressamente al soggetto delegante una specifica fase; l’ente che aderisce all’aggregazione accetta anche gli effetti sfavorevoli dell’esercizio legittimo dell’autotutela.

Come è indicizzato