Sentenza n. 9545/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto regionale che le poneva a carico una quota di payback pari a 43.349,53 euro, contestando il calcolo del fatturato e dell'importo dovuto. Ha dedotto, in particolare, la mancata distinzione tra fatturato relativo alla fornitura di dispositivi e fatturato relativo a servizi; l'erronea inclusione di dispositivi aventi utilità pluriennale nel calcolo riferito agli anni di acquisto; il computo del fatturato al lordo dell'IVA, ritenuto lesivo perché l'imposta è sostenuta dagli enti del Servizio sanitario nazionale; nonché l'illegittimità della compensazione del credito vantato dalla società con il debito da payback, per difetto di identità soggettiva, omogeneità, liquidità ed esigibilità dei crediti ai sensi dell'art. 1243, comma 1, c.c. Sono stati prospettati vizi di difetto di istruttoria e di motivazione, oltre a censure relative alla legittimazione della Regione e ai presupposti della compensazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, declinando la giurisdizione in favore del giudice ordinario. Ha ritenuto che il sistema normativo attribuisca alle Regioni soltanto compiti vincolati di verifica contabile, individuazione delle aziende fornitrici, calcolo della quota individuale e indicazione delle modalità di pagamento, sulla base del tetto di spesa, del suo superamento e della percentuale di ripiano già determinati a livello statale. Le attività degli enti del Servizio sanitario regionale sono state qualificate come mere operazioni tecniche di ricognizione, somma e certificazione dei dati contabili; quelle regionali come attività tecnico-contabili e riepilogative, prive di discrezionalità amministrativa o tecnica e non implicanti esercizio di potere autoritativo. Ne deriva, secondo il giudice, un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale tra Regione e impresa fornitrice: l'impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo dovuto e la controversia riguarda il quantum debeatur, non l'esercizio di un potere amministrativo. Applicando il criterio del petitum sostanziale, il TAR ha quindi ritenuto competente il giudice ordinario. Sono stati fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, se il giudizio sarà riproposto davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio previsto dall'art. 11 c.p.a.; le spese sono state compensate per la natura processuale della decisione e la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La percentuale di partecipazione delle aziende fornitrici al ripiano è fissata dalla legge e non è rimessa alla discrezionalità regionale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «al ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018»; «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale»

  Attribuisce alle Regioni compiti di verifica contabile, individuazione delle aziende soggette al ripiano, imposizione del pagamento e iscrizione in bilancio del relativo credito, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto o il suo superamento.

• art. 2, comma 1, d.m. 6 ottobre 2022 del Ministero della Salute

  Fissa, insieme alla disciplina legislativa, la quota percentuale di ripiano applicabile alle aziende fornitrici.

• art. 2, comma 2, d.m. 6 ottobre 2022 del Ministero della Salute

  Disciplina il calcolo degli importi di ripiano individuali nell'ambito delle linee guida per i provvedimenti regionali.

• art. 3, commi 1-3, d.m. 6 ottobre 2022 del Ministero della Salute

  «ricognizione delle fatture correlate ai costi iscritti alla voce «BA0210 - Dispositivi medici»»; «fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici al lordo dell’IVA»; «effettuano la validazione e certificazione del fatturato»

  Attribuisce agli enti del Servizio sanitario attività istruttorie e tecnico-contabili di ricognizione, somma, validazione e certificazione del fatturato.

• art. 4 d.m. 6 ottobre 2022 del Ministero della Salute

  «l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti»

  Attribuisce alle Regioni la verifica della coerenza dei dati e l'adozione del provvedimento riepilogativo degli operatori e degli importi dovuti, in attività vincolata e meramente attuativa.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudice ha precisato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e deve essere risolta secondo il riparto ordinario fondato sulla natura della situazione giuridica sostanziale.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio previsto, conservando gli effetti processuali e sostanziali della domanda nel rispetto delle preclusioni e decadenze maturate.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi costituisce facoltà discrezionale del giudice, esercitabile quando l'identità degli elementi o delle questioni renda opportuna la trattazione congiunta; nel caso concreto è stata esclusa perché avrebbe comportato un mero rinvio.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione rilevata d'ufficio relativa al difetto di giurisdizione e di assegnare un termine per memorie.

• art. 1243, comma 1, c.c.

  È stato richiamato dalla ricorrente per sostenere l'assenza dei requisiti di omogeneità, liquidità ed esigibilità necessari alla compensazione.

Massime di principio

• Nel sistema del payback per il superamento del tetto di spesa regionale dei dispositivi medici, le Regioni e le Province autonome non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento, poiché tali attività appartengono alle competenze statali; esse devono limitarsi agli adempimenti previsti dalla legge e dagli atti ministeriali attuativi.
• Le attività regionali di verifica della coerenza dei dati contabili, individuazione delle aziende fornitrici, calcolo della quota individuale e indicazione delle modalità di versamento costituiscono attività integralmente vincolate, tecnico-contabili e riepilogative, prive di discrezionalità amministrativa o tecnica e non espressive di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback dovuto da un'impresa fornitrice riguarda un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale e la spettanza di un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur; pertanto, in assenza di giurisdizione esclusiva, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre individuare il petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia contesta l'esercizio di un potere autoritativo, mentre non sussiste quando la lite si colloca a valle del potere e riguarda un rapporto paritario relativo a diritti patrimoniali.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio previsto dall'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda, ferme le preclusioni e decadenze già intervenute.

Come è indicizzato