Sentenza n. 6290/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato per difetto di motivazione il diniego regionale di autorizzazione paesaggistica, ma aveva dichiarato inammissibili per difetto di interesse i motivi aggiunti contro la nota regionale del 20 marzo 2023, contenente la relazione tecnica e la proposta di provvedimento trasmesse alla Soprintendenza ai sensi dell'art. 146, comma 7, del d.lgs. n. 42/2004. Con il primo motivo le appellanti hanno sostenuto che la nota avesse natura sostanzialmente provvedimentale e autonoma lesività, continuando a condizionare la riedizione del potere nonostante l'annullamento del diniego finale. Con il secondo motivo hanno censurato nel merito la nota, deducendo erronea rappresentazione dello stato dei luoghi, difetto e inattendibilità dell'istruttoria, violazione della disciplina paesaggistica e regionale, sproporzione e irragionevolezza, contraddittorietà, disparità di trattamento e sviamento. In particolare, hanno sostenuto che l'area fosse già urbanizzata, che operassero le deroghe alla disciplina della fascia fluviale, che non sussistessero criticità archeologiche e che precedenti autorizzazioni per interventi analoghi imponessero un diverso trattamento.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato la qualificazione della nota regionale del 20 marzo 2023 come atto endoprocedimentale, rilevando che l'art. 146, comma 7, del d.lgs. n. 42/2004 la qualifica espressamente come proposta, corredata da relazione tecnica, da trasmettere alla Soprintendenza. La nota, avendo la stessa natura endoprocedimentale della proposta cui accede, non è autonomamente impugnabile in assenza di immediata lesività; corretta è quindi la declaratoria di inammissibilità dei motivi aggiunti. Il giudice ha inoltre escluso che tale nota conservasse effetti vincolanti nella riedizione del potere, evidenziando che la successiva determinazione regionale del 1° aprile 2025 aveva rivalutato ex novo gli elementi istruttori, richiamando la disciplina ostativa dell'art. 36, comma 6, del PTPR e motivando sulle osservazioni delle società. Nel merito, le censure contro la valutazione paesaggistica sono state respinte. L'area ricadeva in parte nella fascia di rispetto del fiume Aniene e in parte nella fascia di rispetto di un bene archeologico paesaggisticamente tutelato. L'art. 36, comma 6, delle NTA del PTPR imponeva il mantenimento dell'integrità, l'inedificabilità, la conservazione dello stato dei luoghi e della vegetazione ripariale, salvo le fattispecie relative a opere idrauliche e di bonifica. Non era quindi necessaria un'ulteriore valutazione discrezionale e non erano applicabili le deroghe dei commi 8 e 12: il comma 12 riguardava futuri strumenti urbanistici o loro varianti, mentre il comma 8 presupponeva, tra l'altro, una destinazione urbanistica risalente alla data rilevante e la comprovata esistenza di aree edificate contigue. La destinazione F3 del PRG comunale era invece successiva alla data di adozione del PTP 8. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, poiché eventuali precedenti autorizzazioni illegittime, contrastanti con la disciplina paesaggistica, non possono fungere da parametro per imporre il rilascio di un'autorizzazione illegittima. Le appellanti sono state condannate al pagamento di euro 4.000, oltre accessori, in favore della Regione Lazio; spese compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 146, comma 7, d.lgs. n. 42/2004

  entro quaranta giorni dalla ricezione dell’istanza, l’amministrazione effettua gli accertamenti ... e trasmette al Soprintendente la documentazione presentata dall’interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento

  La nota regionale trasmessa alla Soprintendenza è una proposta endoprocedimentale, corredata da relazione tecnica, e non un autonomo provvedimento immediatamente lesivo.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004

  La fascia di rispetto del fiume Aniene costituisce bene paesaggistico tutelato.

• art. 134, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 42/2004

  La fascia di rispetto del bene archeologico tipizzato dal piano paesaggistico costituisce ulteriore bene paesaggistico tutelato.

• art. 36, comma 6, NTA del PTPR

  Nella fascia di rispetto dei corsi d'acqua la disciplina impone integrità, inedificabilità, conservazione dello stato dei luoghi e della vegetazione ripariale, salvo le specifiche opere idrauliche e di bonifica.

• art. 36, comma 8, NTA del PTPR

  zone C, D ed F ... come delimitate dagli strumenti urbanistici approvati alla data di adozione dei PTP ... e comprovata esistenza di aree edificate contigue

  La deroga richiede il rispetto della data rilevante per la delimitazione urbanistica e la comprovata esistenza di aree edificate contigue; non opera quando la destinazione urbanistica è successiva alla data di adozione del piano paesaggistico.

• art. 36, comma 12, NTA del PTPR

  La disposizione derogatoria riguarda l'emanazione di futuri strumenti urbanistici e relative varianti e non gli interventi edilizi da realizzare nel caso concreto.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato quale base per il deposito delle memorie difensive in appello.

Massime di principio

• Quando una disposizione qualifica espressamente un atto amministrativo come proposta da trasmettere all'autorità competente per l'adozione del provvedimento finale, tale atto ha natura endoprocedimentale e, in assenza di autonoma lesività immediata, non è impugnabile autonomamente mediante motivi aggiunti.
• La perdita o l'assenza di efficacia vincolante di un atto istruttorio non implica che esso sia privo di rilevanza nel procedimento; tuttavia, nella riedizione del potere l'amministrazione deve svolgere una rivalutazione effettiva e autonoma degli elementi istruttori e motivare specificamente la nuova decisione.
• La disciplina paesaggistica che impone l'inedificabilità e la conservazione dello stato dei luoghi nella fascia di rispetto dei corsi d'acqua preclude l'intervento edilizio, salvo le eccezioni espressamente previste dalla disciplina stessa.
• Le deroghe a un vincolo paesaggistico devono essere interpretate e applicate secondo i presupposti temporali e sostanziali stabiliti dalla disposizione derogatoria; una destinazione urbanistica approvata dopo la data di adozione del piano paesaggistico non soddisfa il requisito temporale previsto per la deroga.
• Precedenti autorizzazioni amministrative illegittime non possono costituire parametro di legittimità per ottenere il rilascio di un nuovo titolo contrario alla disciplina vigente e non fondano, da sole, una disparità di trattamento.

Come è indicizzato