Cassazione Civile, Sentenza n. 4191/2020 del 19/02/2020

Esito

La controversia

La controversia trae origine dalla domanda di una persona affetta da invalidità civile per ottenere l’indennità di accompagnamento. Il Tribunale di Crotone, con sentenza n. 735/2016, depositata il 20 settembre 2016 all’esito del giudizio di merito conseguente all’accertamento tecnico preventivo ex art. 445-bis c.p.c., l’ha dichiarata invalida al 100 per cento da gennaio 2016 e ha riconosciuto il requisito sanitario per l’indennità nel periodo aprile 2012-gennaio 2013. L’INPS ha proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi. Con il primo ha denunciato violazione dell’art. 112 c.p.c. e di disposizioni in materia previdenziale e processuale, lamentando che il Tribunale non avesse esaminato l’eccezione di improponibilità per mancata presentazione della domanda amministrativa. Con il secondo, denunciando la violazione delle medesime disposizioni e l’omesso esame di un fatto decisivo, ha sostenuto che il certificato medico allegato alla domanda amministrativa recava l’indicazione negativa circa la sussistenza delle condizioni per l’indennità e che tale circostanza equivaleva alla mancanza della domanda amministrativa, rendendo improponibile quella giudiziale.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha precisato che l’omesso esame di una questione processuale non integra il vizio di omessa pronuncia ex art. 112 c.p.c., configurabile in relazione alle domande di merito; può invece rilevare un errore nella soluzione, anche implicita, della questione. Nel merito ha ribadito che la domanda amministrativa è presupposto dell’azione previdenziale e che la sua mancanza rende improponibile la domanda giudiziale, mentre il mancato esaurimento di un procedimento amministrativo effettivamente iniziato determina improcedibilità. Ha tuttavia escluso che il certificato medico negativo allegato alla domanda di invalidità civile equivalga alla mancata presentazione della domanda: è sufficiente una domanda corredata di certificazione medica attestante la natura delle infermità e idonea a individuare la prestazione richiesta; la spuntatura dei campi predisposti dall’INPS o un’attestazione sanitaria favorevole non costituiscono requisiti legali di proponibilità. La valutazione delle condizioni sanitarie spetta alla Commissione medica e il giudizio negativo del medico curante non la esonera dall’accertamento. La Corte ha inoltre ritenuto che l’INPS non possa introdurre, tramite la modulistica, ulteriori cause di improponibilità, anche in considerazione della riserva di legge in materia di accesso alla tutela giudiziaria e della natura dei diritti assistenziali. L’INPS è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 per compensi, euro 200 per esborsi, oltre spese generali del 15 per cento e accessori di legge; ha dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Il mancato esame da parte del giudice, sollecitatone dalla parte, di una questione puramente processuale non può dar luogo al vizio di omessa pronunzia, il quale è configurabile con riferimento alle sole domande di merito, e non può assurgere quindi a causa autonoma di nullità della sentenza, potendo profilarsi al riguardo una nullità (propria o derivata) della decisione, per la violazione di norme diverse dall’art. 112 c.p.c., in quanto sia errata la soluzione implicitamente data dal giudice alla questione sollevata dalla parte.

  L’omessa decisione su una questione meramente processuale non configura omessa pronuncia ai sensi dell’art. 112 c.p.c.; l’eventuale censura deve riguardare l’erronea soluzione, anche implicita, della questione.

• art. 443 c.p.c.

  la preventiva presentazione della domanda amministrativa costituisce un presupposto dell’azione nelle controversie previdenziali ed ha lo scopo di avviare la definizione in sede amministrativa – la composizione in sede amministrativa, recita l’art. 443 codice di rito – prima di adire il giudice: in mancanza di questa l’azione giudiziaria è improponibile, senza che in contrario possano trarsi argomenti nè dalla L. n. 533 del 1973, art. 8 (che si limita a negare rilevanza ai vizi, alle preclusioni ed alle decadenze verificatisi nel corso del procedimento amministrativo), nè dall’art. 443 c.p.c., che prevede la mera improcedibilità della domanda giudiziale soltanto per il caso del mancato esaurimento del procedimento amministrativo, che sia stato però iniziato.

  La domanda amministrativa è un presupposto dell’azione previdenziale: la sua assenza rende la domanda giudiziale improponibile; l’improcedibilità riguarda invece il mancato esaurimento di un procedimento amministrativo già iniziato.

• art. 20, comma 3, D.L. n. 78/2009

  La norma, nel richiedere che sia allegata la certificazione medica con indicazioni delle infermità, nulla aggiunge con riferimento all’indennità di accompagnamento, ma il modello predisposto dall’Inps reca la dicitura “persona impossibilitata a deambulare senza l’aiuto permanente di un accompagnatore”, oppure “persona che necessita di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita”, prevedendo che sia barrata l’ipotesi ritenuta sussistente ma, la spuntatura di una di dette ipotesi, non sembra affatto costituire requisito imprescindibile della domanda amministrativa in base alla norma suddetta.

  La disposizione richiede che la domanda sia corredata dalla certificazione medica indicante la natura delle infermità, ma non impone la spuntatura delle specifiche caselle del modulo INPS relative ai presupposti dell’indennità.

• art. 111, comma 1, Cost.

  L’art. 111 Cost., comma 1, stabilisce una riserva di legge assoluta, in materia di giusto processo, indicando con tale formula l’insieme delle forme processuali necessarie per garantire, a ciascun titolare di diritti soggettivi o di interessi legittimi lesi o inattuali, la facoltà di agire e di difendersi in giudizio e la citata disposizione costituzionale impone di escludere che l’Inps, stante la riserva assoluta di legge, possa introdurre nuove cause di improponibilità della domanda derivanti dal mancato, inesatto, incompleto rispetto della modulistica all’uopo predisposta dall’ente previdenziale.

  La riserva di legge in materia di giusto processo impedisce all’ente previdenziale di introdurre, mediante la modulistica, requisiti o cause di improponibilità ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla legge.

• art. 149 disp. att. c.p.c.

  L’interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni che regolano l’accesso alla tutela giudiziale nella materia de qua tiene anche conto della natura di diritti primari, protetti dall’ordinamento, dei diritti ad un beneficio assistenziale e trova ulteriore conferma nella previsione dell’art. 149 disp. att. c.p.c. che, in ragione dell’esigenza solidaristica di immediata risposta al bisogno di tutela, conferisce al giudice il potere di valutare, nella materia de qua, aggravamenti della malattia e le infermità verificatesi nel corso del procedimento amministrativo e di quello giudiziario.

  La disciplina dell’accertamento assistenziale consente al giudice di considerare aggravamenti e infermità sopravvenuti durante il procedimento amministrativo e quello giudiziario, in funzione di una tutela tempestiva dei diritti assistenziali.

• art. 445-bis c.p.c.

  La sentenza indica che il giudizio di merito era stato introdotto a seguito dell’accertamento tecnico preventivo previsto dalla disposizione e che la decisione resa in tale sede è inappellabile; non ne ricava un’ulteriore interpretazione sostanziale.

• art. 360 c.p.c.

  La Corte qualifica il ricorso come impugnazione di una sentenza resa in unico grado, perché inappellabile ai sensi dell’art. 445-bis c.p.c.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente e se dovuto, di un ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

• artt. 1 e 3 L. n. 18/1980

  Le disposizioni sono richiamate tra quelle invocate dall’INPS, ma la Corte non ne sviluppa una specifica interpretazione.

• D.M. 9 novembre 1990

  Il decreto è richiamato tra le disposizioni invocate dall’INPS, ma la Corte non ne sviluppa una specifica interpretazione.

• artt. 7 e 8 L. n. 533/1973

  La Corte precisa che l’art. 8 non incide sul requisito della domanda amministrativa, limitandosi a negare rilevanza ai vizi, alle preclusioni e alle decadenze verificatisi nel corso del procedimento amministrativo.

• art. 47 D.P.R. n. 639/1970

  La disposizione è richiamata tra quelle invocate dall’INPS, ma la Corte non ne sviluppa una specifica interpretazione.

• D.L. n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla L. n. 102/2009

  Il decreto-legge, nel testo applicabile, ha disciplinato la presentazione all’INPS delle domande per i benefici assistenziali e previdenziali indicati, con allegazione della certificazione medica attestante la natura delle infermità.

• D.P.R. n. 698/1994

  È richiamato quale disciplina precedente del procedimento di accertamento sanitario, modificata dal D.L. n. 78/2009; la Corte non ne enuncia una distinta interpretazione.

• L. n. 537/1993

  È indicata come legge in attuazione della quale era stato emanato il D.P.R. n. 698/1994; la Corte non ne enuncia una distinta interpretazione.

Massime di principio

• Nelle controversie previdenziali e assistenziali, la presentazione della domanda amministrativa costituisce presupposto dell’azione: la sua mancanza comporta improponibilità, mentre il mancato esaurimento di un procedimento amministrativo iniziato comporta improcedibilità.
• Per proporre l’azione diretta al riconoscimento dell’indennità di accompagnamento è sufficiente presentare una domanda di invalidità civile corredata da certificazione medica che indichi la natura delle infermità e consenta di individuare la prestazione richiesta; non sono necessari formule sacramentali o il completamento formale delle caselle predisposte dall’ente.
• L’indicazione negativa del medico curante circa la sussistenza delle condizioni per l’indennità di accompagnamento non equivale alla mancata presentazione della domanda amministrativa e non preclude l’azione giudiziaria.
• L’ente previdenziale, pur potendo stabilire le modalità concrete di presentazione delle istanze, non può introdurre mediante moduli o istruzioni requisiti sostanziali o cause di improponibilità non previsti dalla legge; la verifica delle condizioni sanitarie compete alla Commissione medica.
• L’omesso esame di una questione puramente processuale non integra omessa pronuncia ai sensi dell’art. 112 c.p.c., che riguarda le domande di merito; può essere censurata, ricorrendone i presupposti, l’erronea soluzione esplicita o implicita della questione processuale.

Come è indicizzato