Sentenza n. 707/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di un permesso di soggiorno per lavoro autonomo rilasciato il 1° marzo 2023, presentava il 16 giugno 2025 domanda di rinnovo. La Questura lo convocava per il fotosegnalamento il 4 maggio 2026, senza tuttavia adottare il provvedimento conclusivo. Il ricorrente deduceva: la violazione del termine di sessanta giorni previsto dall'art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998, decorrente dalla presentazione della domanda; l'illegittimità dell'inerzia nonostante la convocazione per un mero adempimento endoprocedimentale; il pregiudizio alla libertà di circolazione, poiché la ricevuta della domanda consente l'uscita dall'Italia ma non il libero transito nell'area Schengen; l'imputabilità all'Amministrazione dei ritardi eventualmente dipendenti da Poste Italiane o dai carichi di lavoro delle Questure; la condanna dell'Amministrazione alle spese di giudizio. L'Amministrazione eccepiva l'insussistenza del silenzio, sostenendo che la convocazione dimostrasse l'avanzamento del procedimento; l'inammissibilità del ricorso ai sensi dell'art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto nessun potere era stato ancora esercitato; l'imputabilità della calendarizzazione a Poste Italiane; la giustificazione del ritardo per i carichi di lavoro; e la permanenza della regolarità del soggiorno del ricorrente nelle more.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni processuali dell'Amministrazione. La convocazione per il fotosegnalamento è un atto endoprocedimentale e non sostituisce il provvedimento espresso di rinnovo, che costituisce l'atto conclusivo del procedimento. L'art. 34, comma 2, c.p.a. non preclude il giudizio sul silenzio: nel giudizio ex artt. 31 e 117 c.p.a. la mancata adozione del provvedimento non è l'oggetto di un sindacato sull'esercizio del potere, ma costituisce il presupposto stesso dell'azione. Nel merito, il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286 del 1998 decorre dal giorno successivo alla presentazione della domanda: per l'istanza del 16 giugno 2025 il termine è scaduto il 15 agosto 2025, prorogato al 16 agosto perché giorno festivo. Da tale data si è perfezionato il silenzio inadempimento. Il ritardo non può essere imputato a Poste Italiane, poiché l'Amministrazione risponde dell'attività dei soggetti dei quali si avvale per l'adempimento dei propri compiti; né i carichi di lavoro possono escludere l'obbligo di rispettare il termine legale, rilevando eventualmente soltanto sul piano della responsabilità risarcitoria. La circostanza che il richiedente sia legalmente soggiornante durante la procedura non elimina l'obbligo di concludere il procedimento né i disagi derivanti dall'impossibilità di circolare liberamente nell'area Schengen. Il ricorso è stato accolto: il Ministero è stato condannato ad adottare un provvedimento espresso entro quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Per l'ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il direttore del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, con facoltà di delega e con ulteriore termine di quindici giorni dalla richiesta dell'interessato. Le spese, pari a 1.500 euro oltre accessori e contributo unificato, sono state poste a carico del Ministero.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza ... le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  L'Amministrazione deve concludere il procedimento avviato su istanza mediante un provvedimento espresso; il compimento di atti endoprocedimentali non adempie tale obbligo.

• art. 2, comma 2, l. 241/1990

  Il procedimento deve essere concluso entro il termine previsto dalla disciplina applicabile, o nel termine suppletivo previsto dalla legge in mancanza di un termine specifico.

• art. 2, comma 6, l. 241/1990

  I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.

  Per i procedimenti a iniziativa di parte il termine decorre dal ricevimento della domanda.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda.

  Il rinnovo del permesso di soggiorno deve essere definito entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda; il termine decorre dal giorno successivo alla domanda e, se scade in giorno festivo, è prorogato al primo giorno seguente non festivo.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Decorso il termine per la conclusione del procedimento e persistendo la mancata adozione di un provvedimento espresso, l'interessato può agire contro il silenzio inadempimento e ottenere l'ordine giudiziale di provvedere.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  La disposizione non preclude il giudizio sul silenzio, poiché in tale giudizio la mancata adozione del provvedimento costituisce il presupposto dell'azione e non si chiede al giudice di sostituirsi all'Amministrazione nella prima applicazione del potere.

• art. 2963, commi 2 e 3, c.c.

  Non si computa il giorno nel corso del quale cade il momento iniziale del termine

  Il giorno iniziale non si computa e il termine scadente in giorno festivo è prorogato al giorno seguente non festivo.

• artt. 1228 e 2049 c.c.

  il debitore che nell’adempimento dell’obbligazione si vale dell’opera di terzi, risponde anche dei fatti dolosi o colposi di costoro

  L'Amministrazione non può sottrarsi all'imputazione del ritardo addossandolo al soggetto esterno del cui operato si avvale per la gestione del procedimento.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio inadempimento, la convocazione dell'interessato per attività di fotosegnalamento o altri adempimenti preparatori non equivale alla conclusione del procedimento: l'obbligo di provvedere è adempiuto soltanto con l'adozione del provvedimento espresso conclusivo.
• L'art. 34, comma 2, c.p.a. non rende inammissibile l'azione contro il silenzio per il fatto che l'Amministrazione non abbia ancora esercitato il potere: la mancata adozione dell'atto costituisce il presupposto del rimedio previsto dagli artt. 31 e 117 c.p.a., non un limite al suo esperimento.
• Il termine di sessanta giorni previsto dall'art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998 per il rilascio, rinnovo o conversione del permesso di soggiorno decorre dal giorno successivo alla presentazione della domanda e, se la scadenza cade in giorno festivo, è prorogato al primo giorno non festivo successivo.
• L'Amministrazione resta responsabile del rispetto del termine legale anche quando, mediante convenzioni o altri strumenti organizzativi, affida a un soggetto terzo attività di ricezione o calendarizzazione degli appuntamenti; i ritardi del soggetto incaricato non sono opponibili all'interessato.
• I carichi di lavoro dell'Amministrazione non escludono l'obbligo di rispettare i termini normativi di conclusione del procedimento; possono eventualmente rilevare sul diverso piano dell'accertamento della responsabilità risarcitoria e della quantificazione del danno.

Come è indicizzato