Sentenza n. 7728/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società avevano impugnato il diniego del GSE del 4 settembre 2020 relativo al progetto a consuntivo CB002091, per la realizzazione nel Comune di Revò di una centrale a biomassa e di una rete di teleriscaldamento di circa 2,8 km. Il progetto, inizialmente riferito a 18 utenze e poi rettificato a 16, sostituiva caldaie a gasolio preesistenti presso le utenze con sottostazioni collegate alla rete. In primo grado le ricorrenti avevano contestato la qualificazione dell’intervento come nuova installazione anziché come sostituzione e, di conseguenza, i criteri adottati per il calcolo dei risparmi; avevano inoltre dedotto carenza e contraddittorietà della motivazione. In appello hanno denunciato error in iudicando, erronea ricostruzione dei fatti, illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione, nonché erronea applicazione della normativa sui certificati bianchi. Hanno sostenuto che l’intervento sostituiva le caldaie fossili esistenti, che produceva un risparmio effettivo di energia primaria e che il metodo di calcolo proposto era coerente con gli interventi di sostituzione. Hanno anche richiamato l’ammissione da parte del GSE di un progetto analogo presentato nel 2014 e l’assenza di ragioni per un mutamento di orientamento.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR Lazio è stata riformata; è stato accolto il ricorso di primo grado e annullato il diniego del GSE. Il Consiglio ha ritenuto che distinguere tra sostituzione e nuova installazione comporti l’applicazione di categorie normative al caso concreto, non l’esercizio di discrezionalità tecnica. In base al d.m. 11 gennaio 2017, alla relativa tabella e alla guida operativa, il criterio distintivo è la preesistenza di un impianto con consumi rilevabili: la sostituzione ricorre quando un impianto preesistente, che già soddisfaceva le medesime esigenze dell’utenza, viene dismesso e rimpiazzato da un sistema più efficiente. L’intervento in esame aveva tale natura, poiché le caldaie a gasolio delle 16 utenze erano state sostituite da un sistema di teleriscaldamento a biomassa destinato a soddisfare le stesse esigenze con consumi inferiori. Sebbene la domanda avesse indicato la tipologia “posa reti”, la descrizione tecnica allegata consentiva di comprendere la natura sostitutiva del progetto. Inoltre, il GSE avrebbe dovuto valutare specificamente i chiarimenti del 15 luglio 2020, che identificavano nei consumi effettivi delle caldaie preesistenti la baseline e descrivevano i dati di combustibile e di rendimento raccolti. Il diniego non esponeva ragioni specifiche per scartare tale impostazione e applicare invece parametri riferiti alla configurazione standard di mercato e ai rendimenti medi indicati nella guida. I tre motivi d’appello sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti fondati. Spese di entrambi i gradi compensate per l’assoluta novità della questione.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, d.m. 11 gennaio 2017

  Per quanto rileva nel caso di specie, l’art. 6, comma 2, del decreto del Ministro dello sviluppo economico 11 gennaio 2017 rinvia alla tabella 1 dell’allegato 2 per «l’elenco non esaustivo dei progetti di efficienza energetica ammissibili, distinti per tipologia di intervento e forma di energia risparmiata e con l’indicazione dei valori di vita utile ai fini del riconoscimento dei certificati bianchi».

  La distinzione tra tipologie di intervento e le corrispondenti condizioni di ammissibilità va ricavata dalle categorie indicate nella tabella allegata al decreto, applicate alle caratteristiche sostanziali del progetto.

• art. 6, comma 4, d.m. 11 gennaio 2017, come modificato dal d.m. 10 maggio 2018

  Il comma 4 della medesima disposizione, come modificato dal decreto 10 maggio 2018, specifica che «i progetti che prevedano l’impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici sono ammessi esclusivamente in relazione alla loro capacità di incremento dell’efficienza energetica e di generare risparmi di energia non rinnovabile».

  L’impiego di una fonte rinnovabile per usi non elettrici consente l’accesso agli incentivi solo se il progetto incrementa l’efficienza energetica e produce risparmi di energia non rinnovabile.

• art. 15 d.m. 11 gennaio 2017

  L’art. 15 del decreto ha inoltre dato mandato al GSE, in collaborazione con ENEA e RSE, di predisporre una guida operativa per promuovere l’individuazione, la definizione e la presentazione di progetti, corredata di tutte le informazioni utili alla predisposizione delle richieste di accesso agli incentivi, chiarimenti rispetto ai progetti indicati nella tabella, nonché della descrizione delle migliori tecnologie disponibili, tenendo in considerazione anche quelle identificate a livello europeo, delle potenzialità di risparmio in termini economici ed energetici derivanti dalla loro applicazione che fornisca indicazioni in merito all’individuazione dei valori del consumo di riferimento.

  La guida operativa attua il mandato di fornire chiarimenti sulle tipologie di progetto e indicazioni per individuare il consumo di riferimento; tali indicazioni concorrono a interpretare le categorie e i criteri di accesso agli incentivi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  In linea generale, infatti, la partecipazione al procedimento è volta a consentire al privato – fermi restando i contenuti sostanziali dell’istanza – di precisare i presupposti in fatto – specialmente laddove la domanda, a un primo esame, appaia ambigua o incoerente – ovvero di dedurre in ordine alla loro qualificazione giuridica, così fornendo all’amministrazione un quadro più chiaro e completo ai fini della decisione (nonché onerandola, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e anche nell’ottica di un eventuale successivo contenzioso in sede giurisdizionale, di “dare ragione” del mancato accoglimento delle osservazioni presentate).

  Nel contraddittorio predecisorio il privato può chiarire i presupposti fattuali e la qualificazione giuridica dell’istanza; l’amministrazione deve valutare le osservazioni e dar conto delle ragioni per cui non le accoglie.

Massime di principio

• Ai fini dell’accesso ai certificati bianchi, la distinzione tra “sostituzione” e “nuova installazione” dipende dalla preesistenza di un impianto con consumi rilevabili: si ha sostituzione quando un impianto che già soddisfaceva le esigenze dell’utenza viene dismesso e rimpiazzato da un sistema diverso destinato a soddisfare le medesime esigenze con consumi inferiori; si ha nuova installazione quando il nuovo impianto soddisfa esigenze che prima non erano servite.
• La qualificazione di un intervento come sostituzione o nuova installazione è questione di applicazione delle categorie normative alle caratteristiche concrete del progetto, non valutazione di discrezionalità tecnica.
• La qualificazione del progetto deve tener conto della sua descrizione sostanziale e della documentazione tecnica presentata, non soltanto della tipologia formalmente selezionata nell’istanza, quando gli elementi descrittivi consentano di riconoscere la natura effettiva dell’intervento.
• Nel procedimento di accesso agli incentivi, i chiarimenti del privato possono precisare i presupposti di fatto e la qualificazione giuridica dell’istanza; l’amministrazione deve valutarli specificamente e motivare le ragioni del loro mancato accoglimento, soprattutto quando incidono sulla scelta della baseline e sul metodo di calcolo dei risparmi.

Come è indicizzato