Sentenza n. 1086/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria di un’area già utilizzata per il deposito di oli combustibili ha impugnato gli atti comunali di approvazione della revisione dell’analisi di rischio e del successivo progetto operativo di bonifica. Ha sostenuto: l’illegittimità derivante dall’incostituzionalità dell’art. 5 della legge regionale Lombardia n. 30/2006, che attribuiva ai Comuni funzioni in materia di bonifiche; l’immediata lesività dell’analisi di rischio, in quanto avrebbe vincolato le future modalità di edificazione residenziale; l’obbligo di rapportare la bonifica al progetto edilizio residenziale prospettato e non soltanto alla destinazione urbanistica astratta; il difetto di istruttoria e motivazione per non avere valutato la rimozione integrale della contaminazione e l’interesse del proprietario incolpevole; l’illegittimità dell’utilizzo della soglia di rischio (CSR), anziché della soglia di contaminazione (CSC), come obiettivo della bonifica; l’asserita trasformazione della messa in sicurezza in un mero confinamento della contaminazione e la violazione della disciplina sui rifiuti mediante il riutilizzo del terreno contaminato; infine, l’omessa imposizione alla società responsabile della bonifica dei superamenti riscontrati nel terreno di riporto. In appello ha inoltre contestato la declaratoria di irricevibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti e ha dedotto la permanenza del proprio interesse nonostante una successiva sentenza del TAR che aveva escluso la responsabilità della società per parte della contaminazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha respinto l’eccezione di carenza di interesse proposta dalla società, rilevando che la sentenza sopravvenuta non era definitiva e che permaneva la responsabilità pacifica della società per la contaminazione da idrocarburi nel terreno profondo, oltre all’interesse della proprietaria a contestare le modalità della bonifica. Ha escluso i presupposti per la sospensione o il rinvio del giudizio. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse: anche l’eventuale annullamento per incompetenza del Comune avrebbe condotto a una nuova determinazione dello stesso Comune, poiché la successiva legge regionale n. 3/2023, adottata in attuazione dell’art. 22 del d.l. n. 104/2023, aveva nuovamente attribuito agli enti locali le funzioni in materia di bonifiche e rifiuti. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché l’appellante non aveva riproposto i motivi non esaminati in primo grado; comunque, le censure coincidevano con quelle formulate contro il successivo progetto di bonifica. Il terzo e il quarto motivo, esaminati congiuntamente, sono stati respinti nel merito. Il giudice ha ribadito la distinzione tra CSC e CSR: il superamento delle CSC qualifica il sito come potenzialmente inquinato e impone caratterizzazione e analisi di rischio; il superamento delle CSR individua invece una contaminazione effettiva che rende necessarie messa in sicurezza o bonifica. Se, all’esito dell’analisi di rischio sito-specifica, le concentrazioni sono inferiori alle CSR, non sussiste l’obbligo di bonifica. Pertanto, il superamento delle CSC nel terreno profondo, in assenza di superamento delle CSR, non imponeva una bonifica integrale. Il giudice ha inoltre ritenuto legittimo rapportare la bonifica alla destinazione urbanistica vigente e non allo specifico progetto edilizio futuro, non ancora definito con sufficiente dettaglio. Il proprietario incolpevole potrà eventualmente rivalersi sul responsabile dell’inquinamento per costi ulteriori resi necessari da future scelte edificatorie. Le soluzioni tecniche adottate non sono state ritenute illegittime, anche alla luce dei limiti del sindacato sulle valutazioni tecnico-discrezionali in materia ambientale. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  le CSC qualificano un sito come potenzialmente inquinato; le CSR individuano il livello di contaminazione residua accettabile

  Il superamento delle CSC impone caratterizzazione e analisi di rischio; il superamento delle CSR determina la necessità di messa in sicurezza o bonifica.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  La bonifica e la messa in sicurezza sono determinate sulla base dell’analisi di rischio sito-specifica e delle CSR, non necessariamente mediante raggiungimento delle CSC.

• Allegato 5, Titolo V, Parte Quarta, d.lgs. 152/2006

  Le tabelle delle CSC sono utilizzate per individuare il potenziale inquinamento e per avviare caratterizzazione e analisi di rischio, con riferimento alla destinazione d’uso prevista.

• Allegato 3, Parte Quarta, d.lgs. 152/2006

  Non determina fungibilità tra CSC e CSR; le due soglie conservano funzioni distinte nel procedimento di bonifica.

• art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Prevede le indagini finalizzate all’individuazione del responsabile della contaminazione.

• art. 248 d.lgs. 152/2006

  Rilevante per la relazione di fine lavori, il collaudo e la verifica della conformità degli interventi di messa in sicurezza permanente.

• art. 5 l.r. Lombardia n. 30/2006

  La disposizione regionale, dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale n. 160/2023, attribuiva ai Comuni funzioni in materia di bonifiche; la questione è stata ritenuta priva di interesse per effetto della successiva riassegnazione legislativa della competenza.

• art. 22 d.l. 10 agosto 2023, n. 104

  Ha previsto la facoltà delle Regioni di conferire agli enti locali funzioni in materia di bonifiche e rifiuti.

• l.r. Lombardia 10 ottobre 2023, n. 3

  Ha nuovamente attribuito ai Comuni le funzioni rilevanti in materia di bonifiche, rendendo priva di utilità concreta la censura di incompetenza.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria del processo non è stata ritenuta applicabile in assenza dei relativi presupposti.

• art. 337 c.p.c.

  Non sussistevano i presupposti per la sospensione facoltativa in attesa della definitività della sentenza sopravvenuta.

• art. 79 c.p.a.

  Non ricorrevano i presupposti processuali per la sospensione del giudizio.

Massime di principio

• Nel procedimento di bonifica, il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) qualifica il sito come potenzialmente inquinato e impone la caratterizzazione e l’analisi di rischio, ma non determina di per sé l’obbligo di bonifica integrale.
• Le concentrazioni soglia di rischio (CSR), individuate mediante analisi di rischio sito-specifica, rappresentano il parametro per stabilire se sussista una contaminazione effettiva che richieda messa in sicurezza o bonifica; se le concentrazioni rilevate restano inferiori alle CSR, il procedimento può concludersi senza imporre la bonifica della matrice interessata.
• La bonifica deve essere parametrata alla destinazione urbanistica legalmente vigente al momento dell’intervento e non, salvo adeguata definizione e specifica valutazione amministrativa, allo specifico progetto edilizio futuro prospettato dal proprietario.
• Il proprietario incolpevole non può pretendere, in via generale, che il responsabile dell’inquinamento sia obbligato a realizzare interventi ulteriori rispetto a quelli necessari sulla base dell’analisi di rischio e della destinazione urbanistica vigente; eventuali costi aggiuntivi derivanti da future scelte edificatorie possono formare oggetto di rivalsa nei confronti del responsabile, ove ne ricorrano i presupposti.
• La censura di incompetenza fondata sull’incostituzionalità della norma attributiva del potere è inammissibile per carenza di interesse quando, per effetto di una sopravvenuta disciplina legislativa, la competenza sia stata nuovamente attribuita allo stesso organo e l’appellante non indichi quale concreta utilità deriverebbe dall’annullamento con riedizione del potere da parte del medesimo organo.
• In appello è inammissibile la censura relativa a motivi non esaminati dal primo giudice quando l’appellante non li abbia ritualmente riproposti.

Come è indicizzato