Sentenza n. 2931/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente ha presentato il 31 agosto 2023 un'istanza per il rilascio del permesso di soggiorno per protezione temporanea. Dopo una comunicazione di preavviso di rigetto del 24 febbraio 2025, motivata dalla carenza del requisito dell'abituale dimora a seguito di un verbale di irreperibilità, il ricorrente ha presentato il 5 marzo 2025 una nuova dichiarazione di ospitalità, con firma autenticata, attestante il domicilio in Frattamaggiore, per superare il motivo ostativo. Nonostante tale adempimento e i solleciti del 19 maggio e del 15 settembre 2025, la Questura non ha adottato un provvedimento conclusivo. È stata quindi dedotta l'illegittimità del silenzio-inadempimento, la violazione dell'obbligo di provvedere e il grave pregiudizio derivante dal ritardo, con richiesta di condanna dell'Amministrazione a concludere il procedimento, nomina di un commissario ad acta e risarcimento del danno quantificato in 5.000 euro.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha dichiarato illegittimo il silenzio serbato dalla Questura sull'istanza e ha accertato l'obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Ha ritenuto che il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 sia un atto endoprocedimentale, inidoneo a concludere il procedimento o a interrompere il silenzio-inadempimento; dopo le osservazioni del privato, l'Amministrazione deve valutarle e adottare il provvedimento finale. È stato nominato, per l'eventuale inadempimento, il Dirigente della Direzione Centrale per le Politiche Migratorie del Ministero dell'Interno quale commissario ad acta, con facoltà di delega, per provvedere in via sostitutiva entro ulteriori 60 giorni su istanza della parte. La domanda risarcitoria è stata respinta perché formulata genericamente e non adeguatamente provata quanto all'esistenza e alla quantificazione del danno patrimoniale e non patrimoniale. Le Amministrazioni resistenti sono state condannate in solido alle spese di lite, liquidate in 1.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  La disposizione fonda l'obbligo generale della pubblica amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale volto a instaurare un contraddittorio anticipato e non costituisce provvedimento conclusivo; dopo le osservazioni del privato permane l'obbligo di adottare una decisione finale.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  La disposizione è richiamata dall'Amministrazione quale base dei motivi ostativi al rilascio del permesso di soggiorno.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Impone di provvedere sull'istanza di permesso di soggiorno entro il termine di sessanta giorni; il superamento ingiustificato del termine contribuisce a integrare l'illegittimità del silenzio.

• art. 5, comma 9-bis, d.lgs. 286/1998

  il lavoratore straniero può legittimamente soggiornare nel territorio dello Stato e svolgere temporaneamente l’attività lavorativa

  La disposizione persegue una finalità protettiva nelle more del rilascio o rinnovo del permesso; il ritardo amministrativo ingiustificato frustra tale tutela lasciando il richiedente in una situazione di incertezza giuridica.

• artt. 31 e 117 d.lgs. 104/2010

  Consentono di proporre l'azione avverso il silenzio e di ottenere l'accertamento dell'obbligo di provvedere.

• art. 117, comma 3, d.lgs. 104/2010

  Consente al giudice di nominare il commissario ad acta già con la sentenza che definisce il giudizio, in funzione di effettività ed economia processuale.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 è un atto endoprocedimentale e non soddisfa l'obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Quando il privato presenta osservazioni al preavviso di rigetto, l'Amministrazione deve esaminarle e definire il procedimento con un provvedimento finale; l'inerzia successiva integra silenzio-inadempimento impugnabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.
• L'azione avverso il silenzio può essere accolta quando l'Amministrazione ometta di provvedere entro il termine applicabile, anche se abbia svolto interlocuzioni o adottato atti endoprocedimentali non conclusivi.
• Nel giudizio sul silenzio, il giudice può ordinare all'Amministrazione di adottare un provvedimento espresso entro un termine determinato e nominare contestualmente un commissario ad acta per l'eventuale inadempimento.
• La domanda di risarcimento del danno da ritardo richiede allegazione e prova adeguate sia dell'effettivo pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale sia della sua quantificazione; la mera deduzione generica del ritardo non è sufficiente.

Come è indicizzato