Corte di giustizia, Ordinanza C-564/23

Misure restrittive, visti e limiti del procedimento sommario

La pronuncia riguarda un’impugnazione ex articolo 57, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea contro un’ordinanza del presidente del Tribunale resa in sede cautelare nella controversia tra il Consiglio e il sig. Nikita Dmitrievich Mazepin. La Corte si pronuncia sul contenuto dei poteri del giudice dell’urgenza e sulla competenza del Consiglio nell’ambito delle misure restrittive adottate per la situazione in Ucraina.

Fatti e svolgimento del procedimento

Il sig. Mazepin era stato inserito e poi mantenuto nell’elenco delle persone soggette a misure restrittive ai sensi della decisione 2014/145/PESC e del regolamento n. 269/2014, come modificati e attuati dai successivi atti del Consiglio del 2022 e del 2023. Nel procedimento principale egli aveva impugnato la decisione 2022/1530 e il regolamento di esecuzione 2022/1529, poi anche la decisione 2023/572 e il regolamento di esecuzione 2023/571.

In più occasioni il presidente del Tribunale aveva già accolto domande cautelari sospendendo parzialmente l’esecuzione degli atti controversi. Con l’ordinanza impugnata del 7 settembre 2023, tuttavia, il presidente del Tribunale ha disposto misure ulteriori: sospensione del previsto "reinserimento" del sig. Mazepin nell’elenco, pubblicazione di un avviso in Gazzetta ufficiale, e ordine al Consiglio di adottare misure affinché gli Stati membri si conformassero effettivamente all’ordinanza precedente, garantendo in particolare che il visto rilasciato al sig. Mazepin coprisse almeno lo spazio Schengen e avesse durata sufficiente.

Non luogo a statuire

Il sig. Mazepin sosteneva che la nuova ordinanza del 19 settembre 2023, con la quale il presidente del Tribunale aveva revocato l’ordinanza impugnata, avesse fatto venir meno l’oggetto dell’impugnazione. La Corte respinge tale eccezione: la revoca di un’ordinanza cautelare non ne elimina retroattivamente gli effetti, ma produce effetti solo per il futuro, lasciando intatti quelli già verificatisi tra la notifica dell’ordinanza revocata e quella della revoca. L’impugnazione conservava quindi un oggetto attuale.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 13, paragrafo 2, TUE, che impone alle istituzioni di agire entro i limiti delle competenze attribuite dai Trattati. Vengono inoltre in rilievo l’articolo 266 TFUE, gli articoli 278 e 279 TFUE e l’articolo 61 dello Statuto della Corte, oltre agli articoli 157, 159 e 164 del regolamento di procedura del Tribunale.

Sul piano sostanziale, sono citati la decisione 2014/145/PESC, come modificata dalla decisione 2023/1218, e il regolamento n. 269/2014, in particolare l’articolo 2, paragrafo 1, sul congelamento dei fondi e l’articolo 14, paragrafo 4, sul riesame periodico dell’elenco. È richiamato anche il regolamento n. 810/2009 sul codice dei visti.

Primo profilo: incompetenza del Consiglio a impartire istruzioni sui visti

Con il quinto motivo il Consiglio lamentava che il punto 3 del dispositivo dell’ordinanza impugnata gli imponesse misure al di fuori delle sue attribuzioni. La Corte gli dà ragione. Né il diritto primario, né il regolamento sui visti, né la normativa sulle misure restrittive conferiscono al Consiglio un potere generale di garantire o dirigere il rilascio di visti da parte degli Stati membri, né di determinarne la portata geografica o temporale.

L’articolo 1, paragrafo 7, della decisione 2014/145 consente al Consiglio di pronunciarsi su una deroga proposta da uno Stato membro che intenda rilasciare un visto in presenza di obiezioni, ma non gli attribuisce un potere di ingerenza d’ufficio nei confronti dello Stato membro. Per questo motivo, l’ordine del Tribunale violava l’articolo 13, paragrafo 2, TUE.

Secondo profilo: limiti dei provvedimenti provvisori e nesso con il ricorso principale

La Corte esamina poi il secondo motivo, limitatamente ai punti 1 e 2 del dispositivo. Precisa che l’articolo 157, paragrafo 2, del regolamento di procedura consente al presidente del Tribunale di adottare provvedimenti anche prima delle osservazioni dell’altra parte, ma solo nell’ambito dei poteri previsti dagli articoli 278 e 279 TFUE.

Quanto all’articolo 278 TFUE, i punti 1 e 2 non potevano costituire una sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, perché la procedura di "reinserimento" e la pubblicazione dell’avviso non erano misure di esecuzione degli atti controversi, né ne costituivano un effetto diretto.

Quanto all’articolo 279 TFUE, la Corte ribadisce che i provvedimenti provvisori devono avere un nesso diretto con l’oggetto del ricorso principale e non possono trasformarsi in tutela preventiva su un procedimento amministrativo autonomo. Sospendere una procedura che può sfociare nell’adozione di un atto successivo, solo per evitare che tale atto riproduca la medesima illegittimità denunciata nel ricorso, equivarrebbe a anticipare il giudizio di merito e a confondere le fasi amministrativa e giurisdizionale.

Nel caso concreto, gli atti successivi che il Consiglio avrebbe potuto adottare nella procedura di reinserimento erano destinati a periodi successivi rispetto a quelli disciplinati dagli atti impugnati e non ne rendevano definitivi gli effetti. Manca quindi il nesso diretto richiesto. Il fatto che, dopo l’ordinanza impugnata, il sig. Mazepin abbia adattato il ricorso per contestare nuovi atti è stato considerato irrilevante.

Dispositivo

La Corte accoglie il secondo e il quinto motivo, annulla integralmente l’ordinanza impugnata e rinvia la causa al Tribunale, poiché lo stato degli atti non consente di decidere definitivamente sulla domanda cautelare. Le spese sono riservate.

Principi affermati

La decisione conferma che:

• il giudice cautelare non può imporre a un’istituzione misure che esulano dalla sua competenza;
• il Consiglio non dispone di un potere generale di ordinare o coordinare il rilascio di visti da parte degli Stati membri;
• i provvedimenti provvisori ex articoli 278 e 279 TFUE devono restare ancorati all’oggetto del ricorso principale e non possono prevenire un futuro atto amministrativo autonomo solo perché potenzialmente illegittimo allo stesso modo.