Corte di giustizia, Sentenza C-123/21

Impugnazione contro il dazio antidumping sull’acido tartarico originario della Cina

La pronuncia riguarda un’impugnazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato il regolamento di esecuzione (UE) 2018/921, con cui la Commissione aveva mantenuto un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di acido tartarico originario della Repubblica popolare cinese. Il contenzioso si inserisce in una lunga vicenda di misure antidumping relative all’acido tartarico sintetico prodotto in Cina e a quello naturale prodotto nell’Unione.

Parti e contesto fattuale

La ricorrente è Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd, produttore-esportatore cinese di acido tartarico sintetico. La convenuta è la Commissione europea; intervenienti sono Distillerie Bonollo SpA, Industria Chimica Valenzana (ICV) SpA e Caviro Extra SpA, produttori dell’Unione di acido tartarico naturale.

L’acido tartarico sintetico e quello naturale sono considerati prodotti simili: hanno le stesse caratteristiche fisiche e chimiche e usi di base sovrapponibili. La Commissione aveva riaperto un riesame in previsione della scadenza delle misure adottate nel 2012 e, nel regolamento controverso, aveva concluso per la persistenza del dumping, per la vulnerabilità dell’industria dell’Unione e per la probabilità di reiterazione del pregiudizio in caso di caduta delle misure.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• il regolamento (UE) 2016/1036, in particolare gli articoli 2, paragrafo 7; 3; 4; 5; 6, paragrafo 7; 11, paragrafi 2 e 9; 18; 19; e 20;
• l’articolo 296 TFUE;
• l’articolo 256 TFUE e l’articolo 58 dello Statuto della Corte, per i limiti del sindacato in impugnazione;
• il GATT 1994, articolo VI;
• l’Accordo antidumping dell’OMC;
• il protocollo di adesione della Repubblica popolare cinese all’OMC, articolo 15 lettere a) e d).

Primo motivo: rapporto tra regolamento di base e diritto OMC

La ricorrente sosteneva che il Tribunale avesse errato nel negare che il protocollo di adesione della Cina all’OMC potesse essere invocato per sindacare la validità dell’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento di base. A suo avviso, tale disposizione sarebbe stata adottata per dare attuazione a un obbligo particolare derivante dall’OMC e, in ogni caso, dopo la scadenza del periodo transitorio dell’articolo 15 del protocollo la Cina non avrebbe più potuto essere trattata con il metodo del paese di riferimento.

La Corte respinge tale impostazione. Ribadisce che gli accordi OMC, e il protocollo di adesione che ne è parte integrante, non creano in linea di principio diritti invocabili dai singoli per contestare atti dell’Unione. Il controllo di legittimità alla luce delle regole OMC è ammesso solo in due eccezioni: quando l’Unione intenda dare esecuzione a un obbligo particolare assunto in ambito OMC, oppure quando l’atto dell’Unione rinvii espressamente a precise disposizioni OMC.

La Corte afferma inoltre che l’articolo 2, paragrafo 7, del regolamento di base è espressione della volontà del legislatore dell’Unione di adottare in tale settore un approccio proprio dell’ordinamento dell’Unione. Né i considerando del regolamento di base né i lavori preparatori dimostrano l’intenzione di attuare un obbligo particolare derivante dal protocollo di adesione della Cina. Viene quindi confermato che il protocollo OMC non può essere usato per contestare la validità dell’articolo 2, paragrafo 7, né, di conseguenza, del regolamento antidumping controverso.

La seconda parte del primo motivo è dichiarata irricevibile perché la censura sulla presunta “terza eccezione” è formulata in modo oscuro e privo di argomentazione giuridica comprensibile.

Secondo motivo: vulnerabilità dell’industria dell’Unione

La ricorrente contestava il modo in cui Commissione e Tribunale avevano valutato la vulnerabilità dell’industria dell’Unione, lamentando che non fossero stati considerati i dati della Distillerie Mazzari, principale produttore dell’Unione, e che gli esiti negativi di alcuni produttori fossero dovuti a scelte di investimento errate.

La Corte ricorda che la determinazione della vulnerabilità è la prima fase dell’analisi della minaccia di pregiudizio e che l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento di base consente di definire l’industria dell’Unione anche come il gruppo dei produttori che hanno sostenuto la denuncia, purché rappresentino una proporzione maggioritaria della produzione dell’Unione. Nel caso concreto, i produttori che avevano sostenuto la denuncia rappresentavano il 52% della produzione totale, mentre quelli che avevano collaborato al riesame costituivano il 60% della produzione.

Su questa base, la Corte considera legittimo che la Commissione abbia valutato la vulnerabilità avendo riguardo ai soli produttori collaboranti e non alla Distillerie Mazzari, che non aveva cooperato. La mancata collaborazione non imponeva di acquisire e utilizzare dati ulteriori di tale impresa. Viene anche chiarito che l’articolo 11, paragrafo 9, del regolamento di base riguarda il metodo di calcolo del valore normale e non la definizione della vulnerabilità dell’industria dell’Unione.

Sono inoltre dichiarati irricevibili gli argomenti che miravano, in sostanza, a ottenere una nuova valutazione dei fatti e delle prove, senza allegare uno snaturamento da parte del Tribunale. La Corte respinge quindi il secondo motivo in parte come irricevibile e in parte come infondato.

Terzo motivo: minaccia di pregiudizio e fattori alternativi

La ricorrente sosteneva che, nell’analisi della minaccia di pregiudizio, la Commissione avrebbe dovuto tener conto delle esportazioni della Hangzhou Bioking, principale esportatore cinese, nonché dell’impatto dei cambiamenti climatici e della diversa destinazione d’uso dell’acido tartarico naturale rispetto a quello sintetico. Contestava anche che il riesame potesse condurre a conclusioni diverse rispetto alla precedente decisione di esecuzione 2016/176 relativa alla Hangzhou.

La Corte ribadisce che le istituzioni dispongono di un ampio margine di discrezionalità in materia di politica commerciale comune e, in particolare, nell’accertamento del pregiudizio e dei fattori che lo causano. Il controllo giurisdizionale è limitato agli errori manifesti, alla violazione delle norme procedurali, all’inesattezza materiale dei fatti o allo sviamento di potere.

Quanto alla Hangzhou, la Corte osserva che le sue esportazioni erano state già escluse dall’ambito delle misure antidumping e che la Commissione le aveva ritenute non lesive. Di conseguenza, l’articolo 3, paragrafo 7, del regolamento di base non imponeva di attribuire al dumping della Changmao effetti causati da un operatore che non aveva arrecato pregiudizio. La Corte aggiunge che la diversa natura dell’inchiesta iniziale e del riesame giustifica che le valutazioni possano non coincidere, e che la ricorrente non ha sviluppato censure sufficientemente precise su un diverso trattamento dei criteri economici.

Infine, viene respinto l’argomento relativo ai cambiamenti climatici e ai dati Eurostat, perché si fondava sulla premessa erronea che acido tartarico naturale e sintetico non fossero in concorrenza; al contrario, la pronuncia sottolinea che i due prodotti sono simili e destinati, in linea di principio, agli stessi usi di base.

Quarto motivo: diritti della difesa e motivazione

La ricorrente lamentava che la Commissione non avesse comunicato in modo sufficiente i fatti e le considerazioni essenziali relativi alla vulnerabilità dell’industria dell’Unione e alla minaccia di pregiudizio, in particolare quanto alla mancata considerazione della Distillerie Mazzari e dei dati relativi alla Hangzhou. Contestava inoltre che il Tribunale avesse trattato il motivo come una censura di difetto di motivazione ai sensi dell’articolo 296 TFUE.

La Corte ricorda che, nelle inchieste antidumping, il rispetto dei diritti della difesa è essenziale e che le istituzioni devono agire con tutta la dovuta diligenza, consentendo alle imprese interessate di esporre utilmente il loro punto di vista, nel rispetto del segreto professionale. Tuttavia, una violazione dei diritti della difesa comporta l’annullamento solo se è plausibile che il procedimento avrebbe potuto portare a un esito diverso.

Nel caso di specie, il Tribunale ha già esaminato e respinto gli argomenti della ricorrente, con una motivazione che la Corte considera sufficiente. Gli ulteriori rilievi della Changmao sono ritenuti, in sostanza, una richiesta di nuova valutazione dei fatti o privi della precisione necessaria per dimostrare uno snaturamento o una violazione giuridica. Anche la censura relativa all’articolo 296 TFUE è respinta: il Tribunale non era tenuto a confutare uno per uno tutti i ragionamenti delle parti, essendo sufficiente una motivazione chiara e comprensibile che consenta il controllo giurisdizionale.

Decisione della Corte

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna Changmao Biochemical Engineering Co. Ltd alle spese del giudizio d’appello, incluse quelle sostenute dalla Commissione e dagli intervenienti.

Principi confermati

La pronuncia conferma che:

• gli accordi OMC e il protocollo di adesione della Cina non sono, di regola, utilizzabili come parametro diretto di legittimità degli atti dell’Unione in materia antidumping;
• l’industria dell’Unione può essere definita anche tramite i produttori che sostengono la denuncia e collaborano all’inchiesta, purché rappresentino una quota maggioritaria;
• la mancata collaborazione di taluni operatori può giustificare l’uso dei dati disponibili;
• il controllo giurisdizionale sulle valutazioni economiche antidumping resta limitato all’errore manifesto e al rispetto delle garanzie procedurali;
• non basta contestare la motivazione o i fatti per ottenere, in impugnazione, una nuova valutazione del merito.