Sentenza n. 2740/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, omessa pronuncia e violazione e falsa applicazione degli artt. 55 e 59 della legge n. 121/1981 e degli artt. 8, 9, 11, 17, 18, 20 e 21 del d.P.R. n. 341/1982. Hanno sostenuto che il corso quadriennale dovesse essere qualificato come servizio, valorizzando il concorso pubblico di accesso, la nomina in prova, l’applicazione di ritenute assistenziali e previdenziali, i doveri e le sanzioni disciplinari, il trattamento economico proporzionato alla retribuzione, la tutela pensionistica privilegiata in caso di infermità e l’obbligo quinquennale di permanenza in servizio. Hanno inoltre dedotto che il periodo formativo fosse computato per altre Forze di polizia e per gli allievi delle accademie militari, prospettando una disparità di trattamento e invocando il principio di equi-ordinazione. È stata riproposta la questione di legittimità costituzionale degli artt. 55, lettera a), e 59 della legge n. 121/1981, in relazione agli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost. Infine, è stata dedotta la violazione della direttiva 2003/88/CE ed è stata chiesta la rimessione alla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla natura lavorativa del corso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Dalla disciplina del d.P.R. n. 341/1982 emerge che l’immissione nel ruolo dei commissari e, quindi, l’instaurazione del rapporto di servizio, avveniva solo dopo la conclusione positiva del corso quadriennale, il superamento dell’esame finale e la nomina in prova nel ruolo dei commissari. Il concorso costituiva soltanto una modalità di selezione dei corsisti e non determinava l’immediata instaurazione del rapporto di servizio. Gli indici invocati dagli appellanti non sono stati ritenuti decisivi: la nomina prevista dall’art. 11 era funzionale all’ammissione al corso; l’equiparazione agli obblighi di leva operava esclusivamente per tale finalità; le dimissioni e le sanzioni disciplinari erano compatibili con un rapporto formativo; la pensione privilegiata aveva natura assicurativa; l’obbligo quinquennale di permanenza presupponeva il successivo superamento dell’esame finale; il trattamento economico non costituiva corrispettivo di una prestazione lavorativa, mancando il sinallagma, ed era fiscalmente assimilato ai redditi di lavoro proprio per le borse, assegni e sussidi di studio o addestramento in assenza di rapporto di lavoro. Anche l’eventuale trattamento più favorevole degli allievi già appartenenti alla Polizia era giustificato dalla loro diversa posizione, essendo dipendenti collocati in aspettativa. Il principio di equi-ordinazione tra forze di polizia ha natura tendenziale e programmatica e non impone discipline perfettamente identiche; l’art. 1811 del d.lgs. n. 66/2010 riguarda il riconoscimento di posizioni stipendiali e non consente di far decorrere l’anzianità di servizio dalla qualifica di aspirante. La questione di legittimità costituzionale è stata dichiarata manifestamente infondata, non essendo comparabili gli allievi esterni con il personale già in servizio né essendo state adeguatamente individuate fattispecie normative omogenee più favorevoli. Non sono stati ravvisati neppure i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: la direttiva 2003/88/CE concerne la formazione imposta dal datore di lavoro durante un rapporto di lavoro già esistente, mentre nel caso esaminato il rapporto non era ancora costituito. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 55 l. 121/1981

  La disposizione, nella formulazione originaria, prevedeva l’accesso ai ruoli dei commissari mediante frequenza positiva dell’Istituto Superiore di Polizia e concorso pubblico; l’immissione in ruolo non si perfezionava con il solo accesso al corso.

• art. 59 l. 121/1981

  Disciplina il trattamento economico degli allievi, determinato in proporzione alla retribuzione della qualifica iniziale cui il corso dava accesso; tale trattamento non è stato qualificato come retribuzione corrispettiva di una prestazione lavorativa.

• artt. 6, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 d.P.R. 341/1982

  La disciplina complessiva qualifica il corso come percorso formativo e selettivo: il rapporto di servizio sorge soltanto dopo il superamento dell’esame finale e la nomina in prova nel ruolo dei commissari.

• art. 1811 d.lgs. 66/2010

  Riconosce determinate posizioni stipendiali per i gradi considerati, ma non stabilisce la decorrenza dell’anzianità di servizio dalla qualifica di aspirante né il computo previdenziale del corso.

• art. 8 l. 124/2015

  Il principio di equi-ordinazione tra personale delle forze armate e delle forze di polizia ha portata tendenziale e programmatica e non impone una disciplina perfettamente speculare tra i diversi corpi.

• art. 720 d.lgs. 66/2010

  È richiamato quale disciplina dalla quale emerge che anche l’accesso alle qualifiche di ufficiale attraverso le accademie militari non determina l’immissione in ruolo prima della conclusione positiva del percorso formativo.

• art. 50, comma 1, lett. c), d.P.R. 917/1986

  le somme da chiunque corrisposte a titolo di borsa di studio o di assegno, premio o sussidio per fini di studio o di addestramento professionale, se il beneficiario non è legato da rapporti di lavoro dipendente nei confronti del soggetto erogante

  Il trattamento fiscale come reddito assimilato a quello di lavoro dipendente è coerente con la natura di sussidio o trattamento formativo in assenza di un rapporto di lavoro dipendente.

• artt. 3, 36, 38 e 97 Cost.

  Non risultano violati perché gli allievi esterni, gli allievi già dipendenti collocati in aspettativa e i partecipanti ad altri percorsi formativi non versano in situazioni identiche o comparabili; la disciplina è stata ritenuta ragionevole.

• artt. 13 e 32 d.P.R. 1092/1973

  Le disposizioni sul collocamento in quiescenza e sul computo degli anni di laurea non sono state ritenute rilevanti per il computo del corso quadriennale oggetto di causa.

• art. 2 d.lgs. 184/1997

  È richiamato tra le norme relative al computo degli anni di laurea, ritenute estranee e non rilevanti rispetto alla questione devoluta.

• direttiva 2003/88/CE

  La nozione di orario di lavoro per formazione imposta presuppone, secondo la decisione, un rapporto di lavoro già esistente; non si applica al percorso formativo finalizzato alla futura instaurazione del rapporto.

• art. 2, par. 1, direttiva 2003/88/CE

  Interpretato alla luce della sentenza CGUE 28 ottobre 2021, causa C-909/19, ricomprende la formazione professionale imposta dal datore di lavoro al lavoratore durante un rapporto già in essere, non la formazione preassuntiva.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha affermato di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti in coerenza con il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• La frequenza di un corso selettivo e formativo finalizzato all’accesso futuro a un ruolo della pubblica amministrazione non determina, di per sé, l’instaurazione di un rapporto di servizio: tale rapporto sorge solo quando la disciplina applicabile prevede l’immissione in ruolo, normalmente subordinata al completamento positivo del corso e al superamento dell’esame finale.
• Il concorso pubblico che consente l’ammissione a un percorso formativo preassuntivo può avere la sola funzione di selezionare i candidati da formare e non implica necessariamente l’immediata costituzione del rapporto di impiego.
• La percezione di un trattamento economico, l’assoggettamento a regole disciplinari, la previsione di cause di dimissione, la tutela per gli infortuni e l’obbligo di permanenza successivo non sono, singolarmente o congiuntamente, sufficienti a qualificare come rapporto di lavoro un percorso formativo quando la disciplina collega l’immissione in ruolo al successivo superamento dell’esame finale.
• Il principio di equi-ordinazione tra forze armate e forze di polizia ha natura tendenziale e non impone l’identità o la perfetta simmetria delle discipline relative ai percorsi di reclutamento, all’anzianità di servizio e al trattamento previdenziale.
• La diversa disciplina applicabile agli allievi già dipendenti dell’amministrazione, collocati in aspettativa durante il corso, non determina una disparità di trattamento rispetto agli allievi esterni, poiché le due categorie si trovano in situazioni giuridiche differenti.
• La direttiva 2003/88/CE considera orario di lavoro la formazione professionale imposta dal datore di lavoro nell’ambito di un rapporto di lavoro già esistente; tale disciplina non si estende automaticamente alla formazione preassuntiva finalizzata alla costituzione futura del rapporto.

Come è indicizzato