Sentenza n. 210/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva impugnato il provvedimento con cui AREACOM, dopo l’aggiudicazione dei lotti 1 e 2 e la mancata stipulazione delle convenzioni, aveva sospeso l’efficacia dell’aggiudicazione e poi disposto l’asserito annullamento in autotutela dell’intera procedura, avviando l’istruttoria per una nuova gara a lotto unico regionale. La ricorrente deduceva: violazione dell’art. 21-novies l. 241/1990, insussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, sviamento, carenza di motivazione, illogicità, travisamento e difetto di istruttoria; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, ove l’atto fosse qualificato come revoca; violazione dei termini per la stipulazione, dei principi di buona fede e del risultato previsti dal d.lgs. 36/2023; esercizio indiscriminato e sproporzionato dell’autotutela; contraddittorietà della revoca del lotto 2, che avrebbe comunque prodotto un risparmio rispetto alla precedente gestione. Venivano inoltre richiesti il ripristino dell’aggiudicazione e il subentro, il risarcimento del danno emergente e del lucro cessante, nonché, in via ulteriormente subordinata, l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990. AREACOM eccepiva l’inammissibilità per violazione del ne bis in idem, richiamando precedenti giudizi sulla sospensione dell’aggiudicazione e sul Programma Operativo regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di ne bis in idem, rilevando che il nuovo giudizio riguardava un diverso provvedimento di autotutela, fondato su motivi ulteriori e successivi, e che la precedente sospensione non aveva anticipato la decisione sull’annullamento o sulla revoca. Il provvedimento impugnato è stato qualificato secondo il suo contenuto sostanziale come revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990, nonostante il nomen iuris di annullamento in autotutela: l’amministrazione non aveva inteso rimuovere vizi originari della gara, ma modificare la strategia di approvvigionamento in ragione di sopravvenute esigenze finanziarie e organizzative. Le censure riferite all’art. 21-novies sono quindi risultate infondate. È stata ritenuta legittima la revoca, poiché la necessità di ridurre il deficit sanitario e la spesa complessiva costituiva un interesse pubblico concreto e sopravvenuto, adeguatamente collegato ai dati forniti dalle Aziende sanitarie e al Programma Operativo regionale. La gara centralizzata doveva essere considerata unitariamente, sicché l’autotutela poteva riguardare anche il lotto 2, pur se esso singolarmente comportava un risparmio. La ricorrente non ha dimostrato errori evidenti nei dati economici né lo sviamento di potere; la propria diversa valutazione dei costi non era sufficiente a sostituire quella tecnico-discrezionale della stazione appaltante. Il TAR non ha esaminato nel merito la legittimità della futura gara a lotto unico, non ancora indetta, e ha comunque rilevato che tale profilo costituiva una motivazione autonoma non decisiva. Non è stata ravvisata violazione della buona fede o del principio di risultato: il termine di sessanta giorni per la stipulazione del contratto è ordinatorio e tutela l’aggiudicatario, mentre l’amministrazione aveva agito tempestivamente e trasparentemente dopo l’emersione delle esigenze di risanamento finanziario. È stata esclusa la maturazione di un affidamento tutelabile. Sono state respinte le domande di annullamento e di risarcimento, per la legittimità dell’autotutela e l’assenza degli elementi della responsabilità. È stata invece accolta parzialmente la domanda subordinata di indennizzo da revoca legittima: AREACOM è stata condannata a rimborsare le spese documentate per le polizze fideiussorie provvisoria e definitiva, il contributo ANAC e la quota dell’imposta di bollo relativa al lotto 2. Sono state escluse le spese di sopralluogo non adeguatamente provate e quelle asseritamente sostenute per l’organizzazione dei fattori produttivi. L’indennizzo è stato qualificato come debito di valore, con rivalutazione ISTAT dalla revoca alla sentenza e interessi legali sulla somma rivalutata dalla sentenza al saldo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle regole del processo civile, tra cui il divieto di ne bis in idem.

• art. 2909 c.c.

  Richiamato, insieme all’art. 324 c.p.c., quale fondamento del divieto di duplicazione dei giudizi identici o relativi al medesimo rapporto.

• art. 324 c.p.c.

  Richiamato quale fonte processuale del divieto di bis in idem applicabile anche al processo amministrativo.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.

  La revoca legittima di atti di gara impone l’indennizzo dell’aggiudicatario anche se il contratto non è stato stipulato; l’indennizzo è limitato al danno emergente, costituito dalle spese di partecipazione e di eventuale sottoscrizione del contratto, purché provate.

• art. 21-novies l. 241/1990

  Non disciplina il provvedimento impugnato, poiché la qualificazione sostanziale dell’atto è quella di revoca e non di annullamento d’ufficio per vizi originari.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio di risultato non impedisce la revoca legittima della gara quando sopravvengano esigenze finanziarie e organizzative concrete; impone comunque decisioni tempestive e trasparenti.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il principio di buona fede non è stato ritenuto violato dalla mancata stipulazione, poiché l’amministrazione aveva agito tempestivamente e lealmente dopo l’emersione delle esigenze di riduzione della spesa.

• art. 18, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il termine di sessanta giorni per la stipulazione del contratto è ordinatorio e tutela l’aggiudicatario, senza impedire l’esercizio dell’autotutela prima della stipulazione.

• art. 18, comma 7, d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le disposizioni dedotte dalla ricorrente, senza autonoma applicazione decisiva nella motivazione.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  La censura relativa alla nuova gara a lotto unico non è stata esaminata nel merito, poiché la nuova procedura non era ancora stata indetta.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di pronunciarsi sulla legittimità intrinseca di una futura procedura non ancora indetta.

• art. 2697 c.c.

  L’aggiudicatario deve provare le spese costituenti danno emergente, trattandosi di fatti nella sua piena disponibilità.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Richiamato a fondamento della sinteticità della motivazione mediante rinvio a precedenti argomentazioni.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato in epigrafe quale disciplina processuale del contenzioso in materia di contratti pubblici.

Massime di principio

• La qualificazione di un provvedimento di autotutela dipende dal contenuto sostanziale e dagli effetti dell’atto, non dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione: quando l’atto mira a rimuovere una procedura non viziata ab origine per sopravvenute esigenze finanziarie, organizzative o di diversa strategia di approvvigionamento, esso è riconducibile alla revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990.
• La sopravvenuta esigenza concreta di ridurre la spesa sanitaria o la carenza di risorse finanziarie può giustificare la revoca di una gara anche dopo l’aggiudicazione definitiva e prima della stipulazione, purché la discrezionalità amministrativa sia esercitata sulla base di presupposti fattuali correttamente accertati e nel rispetto di ragionevolezza e logicità.
• Quando una gara centralizzata è concepita come procedura unitaria per l’approvvigionamento aggregato di beni o servizi, l’autotutela deve riferirsi alla gara nel suo complesso, anche se le criticità economiche non incidono nello stesso modo su tutti i lotti; la conservazione del singolo lotto può eludere l’obbligo di affidamento aggregato.
• La diversa ricostruzione economica prospettata dall’operatore non dimostra, da sola, l’illegittimità della valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante: occorre allegare e provare errori evidenti, grossolani o travisamenti dei dati, oppure specifici elementi idonei a dimostrare lo sviamento di potere.
• La revoca legittima di atti di gara determina l’obbligo di indennizzare l’aggiudicatario anche quando il contratto non sia stato stipulato; l’indennizzo è limitato al danno emergente e comprende soltanto le spese di partecipazione o di sottoscrizione effettivamente documentate, con esclusione del lucro cessante, della perdita di chance e delle spese non provate.
• Le spese oggetto dell’indennizzo da revoca legittima devono essere provate dall’aggiudicatario secondo l’art. 2697 c.c.; in presenza di carenze documentali imputabili alla parte non è ammessa la liquidazione equitativa. L’indennizzo per spese inutilmente sostenute ha natura di debito di valore, con rivalutazione fino alla sentenza e interessi legali sulla somma rivalutata fino al pagamento.

Come è indicizzato