Sentenza n. 1447/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso un giudizio di ottemperanza deducendo che il Ministero non aveva dato esecuzione alla sentenza ordinaria passata in giudicato, con la quale era stato riconosciuto il diritto all'assegnazione della carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione del docente, per il valore complessivo di euro 2.000,00. Ha chiesto l'ordine di conformazione al giudicato, la condanna al pagamento di una penalità di mora, la nomina preventiva di un commissario ad acta e la rifusione delle spese. Il Ministero si è costituito. Il TAR ha rilevato d'ufficio la genericità della procura alle liti: essa era stata redatta su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, con sottoscrizioni autografe, e successivamente notificata in copia informatica tramite PEC insieme al ricorso. La procura non indicava né il TAR adito né gli estremi della sentenza ordinaria da eseguire, limitandosi a conferire il mandato per un generico giudizio di ottemperanza relativo alla carta docente. È stata inoltre esaminata la questione della possibilità di considerare la procura come apposta in calce al ricorso telematico, della sua eventuale sanabilità ai sensi dell'art. 182, comma 2, c.p.c., nonché della concessione dell'errore scusabile.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale idonea. Ha ritenuto che, ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a., la procura debba individuare specificamente l'oggetto della controversia, le parti, l'autorità giudiziaria e gli altri elementi utili alla sua identificazione. La procura separata e generica non poteva beneficiare dell'eccezione prevista per la procura apposta in calce o a margine del ricorso cartaceo, poiché la mera trasmissione o il deposito telematico della sua copia informatica insieme al ricorso non garantiscono né l'effettiva consapevolezza del mandante circa il contenuto dell'atto né la preesistenza o contestualità della procura rispetto alla redazione del ricorso. Il Collegio ha richiamato il principio dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 secondo cui la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso, non potendo essere formata successivamente alla sua elaborazione. Ha escluso anche la sanabilità del vizio mediante rinnovazione della procura, poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso. Non è stato riconosciuto l'errore scusabile: la pronuncia dell'Adunanza plenaria non aveva innovato il quadro normativo, ma aveva confermato uno degli orientamenti già esistenti, sicché la parte avrebbe potuto adottare una condotta processuale più prudente. Il mancato avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. non ha determinato un vizio del procedimento, poiché il difensore della ricorrente era assente alla camera di consiglio e tale assenza è stata considerata rinuncia implicita al contraddittorio sulla questione rilevata d'ufficio. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 121, l. 107/2015

  Costituisce la base normativa del diritto all'assegnazione della carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione del docente, riconosciuto dal giudicato ordinario presupposto.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  La procura del difensore deve essere speciale e contenere elementi idonei a individuare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria e la controversia cui si riferisce.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Richiamato in relazione all'applicabilità delle norme del codice di procedura civile, tra cui l'art. 182 c.p.c., alla sanatoria dei vizi della procura.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disciplina della sanatoria della procura non è stata ritenuta applicabile, poiché nel processo amministrativo l'esistenza della procura speciale costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  L'errore scusabile, istituto eccezionale e di stretta interpretazione, presuppone obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte; non ricorre quando esistano orientamenti interpretativi utili e la parte abbia scelto l'opzione meno prudente.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  L'obbligo di segnalare alle parti le questioni rilevate d'ufficio non opera, secondo la decisione, quando i difensori non siano presenti in udienza o camera di consiglio, poiché l'assenza implica rinuncia al contraddittorio sulla questione.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  È stato indicato dalla ricorrente quale base della richiesta di penalità di mora, ma la domanda non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 8, comma 3, Allegato 1, d.P.C.S. 28 luglio 2021

  la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce

  La disposizione consente di considerare telematicamente congiunta la procura separata al ricorso, ma non elimina la necessità che la procura contenga elementi esaustivi sulla controversia e non dimostra, da sola, la preesistenza della procura rispetto alla redazione del ricorso.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Richiamati per sottolineare il carattere generale dell'obbligatorietà della difesa tecnica nel processo amministrativo.

• art. 24 Cost.

  Richiamato in relazione alla funzione del contraddittorio e alla tutela del diritto di difesa.

• Cons. Stato, Ad. plen., 2 ottobre 2025, n. 11

  la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito): è valido solo il ricorso sottoscritto dal legale munito di procura speciale, da indicare specificamente, sicché essa deve preesistere alla stessa elaborazione del ricorso o, comunque, collocarsi nel medesimo contesto temporale

  La procura speciale deve esistere prima o contestualmente alla redazione del ricorso; la sua successiva formazione o la mera allegazione telematica non consentono di sanare il difetto originario.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale deve individuare in modo concreto la controversia, indicando almeno l'oggetto del giudizio, l'autorità giudiziaria e gli elementi necessari a collegarla alla specifica domanda; una formula riferita genericamente a un giudizio di ottemperanza non è sufficiente quando non consenta di identificare il giudicato da eseguire.
• La procura speciale deve preesistere o essere coeva alla redazione del ricorso, e non può essere formata successivamente alla sua elaborazione o soltanto in occasione della notificazione o del deposito.
• La procura redatta su foglio analogico separato e allegata in copia informatica a un ricorso nativo digitale non è automaticamente valida come procura speciale apposta in calce: il collegamento telematico tra i documenti non supplisce alla genericità della procura né dimostra, da solo, la consapevolezza del mandante circa lo specifico atto e la sua anteriorità rispetto al ricorso.
• La mancanza originaria della procura speciale, requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, non è sanabile mediante rinnovazione o regolarizzazione successiva ai sensi dell'art. 182, comma 2, c.p.c.
• L'errore scusabile non può essere riconosciuto quando, al momento della proposizione del ricorso, esistano orientamenti interpretativi utilizzabili e la parte abbia scelto l'opzione processuale meno prudente; la successiva pronuncia dell'Adunanza plenaria che confermi uno degli orientamenti preesistenti non integra, di per sé, obiettiva incertezza normativa.
• L'avviso previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. non è necessario se il difensore della parte non partecipa all'udienza o alla camera di consiglio, poiché tale assenza implica rinuncia al contraddittorio sulla questione rilevata d'ufficio.

Come è indicizzato