Sentenza n. 36/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore impegnato nella realizzazione di infrastrutture di telecomunicazione finanziate nell’ambito del PNRR, ha impugnato il provvedimento conclusivo con cui il SUAP del Comune di Siena ha respinto l’istanza di autorizzazione unica ex art. 44 d.lgs. 259/2003 per l’installazione di un’infrastruttura 5G in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Con un articolato motivo ha dedotto, anzitutto, la violazione del modello procedimentale della conferenza di servizi, sostenendo che i dissensi paesaggistici del Comune e della Soprintendenza fossero stati formati e comunicati anteriormente e al di fuori della conferenza, in violazione degli artt. 14-ter l. 241/1990 e 44 d.lgs. 259/2003. Ha inoltre lamentato che le amministrazioni avrebbero dovuto esprimere un dissenso costruttivo, valutando le misure di mitigazione proposte e collaborando all’individuazione di localizzazioni alternative. Nel merito, ha contestato la motivazione del diniego paesaggistico, sostenendo che il vincolo non imponesse un divieto generalizzato di installare impianti TLC e che l’interferenza negativa con le visuali panoramiche non potesse essere presunta. Ha dedotto l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione, poiché i pareri non avrebbero individuato puntualmente i punti visuali interessati, valutato la distanza di circa 4,5 km dal centro storico, considerato che il punto di osservazione sarebbe stato uno slargo adibito a parcheggio, né esaminato adeguatamente le misure mitigative, quali l’eliminazione del ballatoio, le finiture mimetiche e la piantumazione di vegetazione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla censura procedimentale, ha ritenuto che l’eventuale anticipazione scritta dei pareri non determinasse illegittimità, poiché tali apporti potevano avere natura meramente collaborativa e preparatoria, consentendo alla parte privata di formulare osservazioni. La posizione definitiva dell’amministrazione si perfeziona nella conferenza, attraverso il rappresentante abilitato a esprimere in modo univoco e vincolante la volontà dell’ente ai sensi dell’art. 14-ter, comma 3, l. 241/1990. Nel caso concreto, il dissenso della Soprintendenza è stato comunque espresso in conferenza dalla rappresentante della Soprintendenza locale, anche delegata dalla Soprintendenza speciale PNRR; analogamente, il parere comunale si è perfezionato con la sua lettura in conferenza. Nel merito, il giudice ha ritenuto adeguata e attendibile la motivazione dei pareri paesaggistici, fondata sulla descrizione dell’opera, sulla sua altezza e collocazione, sull’interposizione rispetto alla visuale dalla viabilità di accesso verso il centro storico di Siena e sulla violazione delle specifiche prescrizioni del vincolo relative ai coni visivi e alle visuali prospettiche. La disciplina paesaggistica non vieta in assoluto gli impianti TLC, ma ammette gli interventi solo quando non interferiscano negativamente con le visuali tutelate. In tale quadro, incombeva alla proponente dimostrare la compatibilità paesaggistica dell’intervento. La relazione paesaggistica è stata giudicata insufficiente, perché non rappresentava adeguatamente l’impatto dell’impianto dal punto di osservazione realmente rilevante, ossia la strada da Montecchio a Ginestreto in corrispondenza dell’antenna, e non forniva riscontri idonei sulle interferenze visive. Il TAR ha inoltre ribadito che le valutazioni di compatibilità paesaggistica, espressione di discrezionalità tecnica, sono sindacabili per travisamento, errore di fatto o violazione delle regole tecnico-scientifiche, ma non possono essere sostituite dal giudice con una diversa valutazione meramente opinabile. Nel caso concreto non è stata dimostrata l’inattendibilità della valutazione amministrativa. La localizzazione dell’impianto, prossima alla viabilità tutelata e caratterizzata da dimensioni rilevanti, rendeva plausibile la conclusione circa l’interferenza negativa con la visuale verso la città storica. Le misure mitigative proposte sono state ritenute irrilevanti perché riferite alle caratteristiche costruttive dell’impianto e non alla sua collocazione. Non sussisteva, infine, un obbligo dell’amministrazione di individuare direttamente localizzazioni alternative. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  L’autorizzazione per l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica è rilasciata mediante il procedimento previsto dalla norma; quando occorre acquisire atti di competenza di più amministrazioni, il responsabile convoca la conferenza di servizi. Il comma 9 richiama gli artt. 14-bis e seguenti della l. 241/1990, con dimezzamento dei termini, salvo le eccezioni previste.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Il rappresentante di ciascuna amministrazione convocata esprime in conferenza la posizione definitiva, univoca e vincolante dell’ente. Le posizioni espresse anteriormente alla conferenza possono avere natura preparatoria o collaborativa e non impediscono il perfezionamento del dissenso nella sede conferenziale.

• art. 29 d.l. 77/2021

  È richiamata quale base istitutiva della Soprintendenza Speciale per il PNRR, competente per la tutela dei beni culturali e paesaggistici interessati dagli interventi del Piano.

• art. 143, comma 1, lett. b) e c), d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale fondamento della disciplina del piano paesaggistico e della specificazione dei vincoli paesaggistici mediante prescrizioni d’uso.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Le prescrizioni paesaggistiche vincolanti devono essere considerate nel rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e nella valutazione della compatibilità dell’intervento.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi, la formazione anticipata di una posizione amministrativa o la sua comunicazione al privato prima della riunione non determina di per sé l’illegittimità del procedimento, quando tale posizione abbia natura preparatoria o collaborativa e il dissenso definitivo sia espresso nella conferenza dal rappresentante abilitato ai sensi dell’art. 14-ter, comma 3, l. 241/1990.
• La disciplina paesaggistica che impone la preservazione dei coni visivi e delle visuali prospettiche non introduce necessariamente un divieto assoluto di realizzare infrastrutture nell’area vincolata, ma subordina l’intervento alla dimostrazione che esso non interferisca negativamente con le visuali tutelate, anche mediante limitazione o sovrapposizione incongrua agli elementi significativi del paesaggio.
• Quando la localizzazione e le dimensioni di un’opera rendono plausibile l’interferenza negativa con una visuale paesaggisticamente tutelata, spetta al proponente fornire una dimostrazione concreta e adeguatamente documentata della compatibilità paesaggistica, mediante rappresentazioni e analisi riferite ai punti di osservazione effettivamente rilevanti.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni di compatibilità paesaggistica, espressione di discrezionalità tecnica, può verificare attendibilità, travisamento, errore di fatto e rispetto delle regole tecnico-scientifiche, ma non può sostituire la valutazione amministrativa con una diversa opinione tecnica parimenti plausibile.
• L’amministrazione non è tenuta, in assenza di una specifica previsione normativa, a individuare direttamente una localizzazione alternativa per un’opera ritenuta incompatibile con il vincolo paesaggistico; il suggerimento di ricercare un diverso sito può integrare un dissenso costruttivo sufficiente.
• Le misure di mitigazione riferite alle caratteristiche costruttive dell’opera non superano il diniego paesaggistico quando l’incompatibilità dipenda principalmente dalla sua concreta ubicazione e dall’interferenza visiva determinata dalla posizione del manufatto.

Come è indicizzato