Sentenza n. 358/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di condono edilizio, l’ordinanza di demolizione di opere realizzate successivamente alla domanda di condono e, con motivi aggiunti, l’ordinanza di acquisizione gratuita delle aree e delle opere costituenti una lottizzazione abusiva, nonché i successivi provvedimenti di accertamento dell’inottemperanza, irrogazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 e sgombero. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune su un’istanza volta alla revoca dell’ordinanza di sospensione della lottizzazione e all’adozione di una variante o di un piano di recupero. Il ricorrente ha dedotto, tra l’altro, l’insussistenza dei presupposti della lottizzazione abusiva in ragione della successiva urbanizzazione dell’area; la violazione della disciplina sul condono e sui piani di recupero; l’omessa comunicazione di avvio del procedimento; il difetto di istruttoria e motivazione; la contraddittorietà dell’ordine di demolizione rispetto all’acquisizione automatica delle aree; l’omessa diffida prevista dall’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001; la natura precaria o pertinenziale della tettoia; l’illegittimità derivata dei provvedimenti successivi; l’illegittimità costituzionale dell’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001; l’inapplicabilità della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, all’inottemperanza a un ordine demolitorio adottato ai sensi dell’art. 35; e la carenza di potere del Comune di disporre lo sgombero di beni ormai appartenenti al patrimonio disponibile comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti. Ha ritenuto che l’ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva, adottata nel 1993 e divenuta definitiva dopo il rigetto del ricorso straordinario, avesse determinato, decorso il termine di novanta giorni senza revoca, l’acquisizione automatica delle aree al patrimonio disponibile comunale. Tale effetto si era già perfezionato prima della domanda di condono; pertanto il diniego di condono era atto dovuto e non era rilevante la successiva urbanizzazione dell’area. Il Comune non aveva alcun obbligo di revocare un provvedimento ormai consolidato né di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero, trattandosi di scelte pianificatorie discrezionali; inoltre la disciplina dei piani di recupero riguardava gli agglomerati abusivi esistenti alla data del 1° ottobre 1983, mentre la lottizzazione esaminata era successiva. Le opere ricadenti in una lottizzazione abusiva non potevano essere valutate isolatamente ai fini del condono, ma dovevano essere considerate nel quadro complessivo della trasformazione urbanistica, sanabile soltanto secondo il meccanismo speciale della variante urbanistica. Sono state respinte anche le censure contro l’ordine di demolizione: l’omessa diffida non lo rendeva illegittimo, poiché la sua finalità era comunque assicurata dall’ingiunzione con termine per adempiere; non era necessaria la comunicazione di avvio per un provvedimento sanzionatorio vincolato; la modesta consistenza della tettoia era irrilevante, poiché l’opera insisteva su area già acquisita al patrimonio comunale e l’art. 35 imponeva la rimozione dei manufatti abusivi su suoli pubblici. È stato respinto anche il primo ricorso per motivi aggiunti: l’acquisizione ex art. 30, comma 8, è automatica, vincolata e ripristinatoria, sicché non richiede partecipazione procedimentale e non è soggetta a un distinto giudizio di proporzionalità; non ha natura punitiva e non viola il diritto di proprietà tutelato dalla CEDU. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto soltanto quanto all’ordinanza che aveva irrogato la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis. Tale sanzione si applica esclusivamente all’inottemperanza all’ordine di demolizione disciplinato dall’art. 31 e non è estensibile analogicamente all’inottemperanza a un ordine adottato ai sensi dell’art. 35, stante la natura sanzionatoria della misura. Sono state invece confermate l’ordinanza di accertamento dell’inottemperanza e l’ordinanza di sgombero: quest’ultima costituisce potere implicito e strumentale all’obbligo comunale di demolire le opere acquisite, poiché lo sgombero è necessario per rendere possibile la demolizione. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni, nonché per la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  «Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune, il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere»

  L’acquisizione delle aree lottizzate è effetto automatico e vincolato dell’accertamento della lottizzazione abusiva; il Comune deve inoltre procedere alla demolizione delle opere.

• art. 18, commi 7 e 8, l. 47/1985

  «Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere»

  La disciplina previgente produceva, nel caso concreto, l’acquisizione automatica delle aree prima della domanda di condono.

• art. 29 l. 47/1985

  La disciplina richiamata riguarda il recupero urbanistico dei nuclei abusivi esistenti alla data del 1° ottobre 1983 e non è applicabile a una lottizzazione abusiva successiva.

• art. 35, comma 13, l. 47/1985

  Le opere ricadenti in una lottizzazione abusiva possono essere sanate solo nell’ambito della valutazione complessiva dell’intervento e mediante il meccanismo speciale della variante urbanistica.

• art. 2, comma 54, l. 662/1996

  La disposizione, rinviando alla disciplina del recupero urbanistico, non attribuisce al privato un diritto all’adozione di un piano di recupero e non impone al Comune di adottare una variante per sanare l’abusivismo.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria si applica soltanto all’inottemperanza all’ordine di demolizione disciplinato dall’art. 31 e non può essere applicata analogicamente all’inottemperanza a un ordine adottato ai sensi dell’art. 35.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di opere senza titolo su suoli del demanio o del patrimonio di enti pubblici comporta la rimozione dei manufatti; la norma non prevede la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’ordine di demolizione e per l’acquisizione automatica quando l’amministrazione esercita un potere vincolato e nessun apporto partecipativo può incidere sull’esito.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non sussiste difetto assoluto di attribuzione nel provvedimento di sgombero, fondato sul potere implicito e strumentale necessario alla demolizione delle opere acquisite.

Massime di principio

• L’acquisizione gratuita delle aree interessate da una lottizzazione abusiva, prevista dall’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001, si produce automaticamente decorso il termine di novanta giorni dall’ordinanza di sospensione non revocata; essa ha natura vincolata e ripristinatoria e non lascia all’amministrazione margini per adottare soluzioni alternative o per effettuare una distinta valutazione di proporzionalità.
• Una volta divenuta definitiva l’ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva e perfezionatasi l’acquisizione delle aree al patrimonio comunale, il successivo diniego di condono costituisce atto dovuto; la successiva urbanizzazione dell’area non incide retroattivamente sugli effetti già consolidati dell’accertamento.
• Le opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere considerate isolatamente ai fini del condono edilizio, poiché la lottizzazione determina una trasformazione complessiva della destinazione urbanistica; la sanatoria è possibile soltanto mediante la valutazione complessiva dell’intervento secondo il meccanismo speciale della variante urbanistica.
• Non sussiste un obbligo dell’amministrazione comunale di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero per sanare situazioni di abusivismo, trattandosi di scelte pianificatorie discrezionali; la disciplina dei piani di recupero riferita agli agglomerati abusivi esistenti al 1° ottobre 1983 non si applica alle lottizzazioni successive.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, in quanto misura sanzionatoria, non è applicabile analogicamente all’inottemperanza a un ordine di demolizione adottato ai sensi dell’art. 35 del medesimo decreto.
• Quando il Comune ha acquisito al proprio patrimonio le aree e le opere di una lottizzazione abusiva ed è tenuto a demolirle, può ordinare lo sgombero degli immobili quale potere implicito e strumentale necessario a rendere possibile la demolizione.

Come è indicizzato