Sentenza n. 7407/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, proprietaria secondo quanto dedotto di terreni per complessivi 11.491 mq utilizzati come sedi stradali e pista ciclabile, ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto la domanda volta a ottenere che il Comune si determinasse, ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, sull’acquisizione delle aree con pagamento dell’indennizzo oppure, in alternativa, sulla restituzione previa rimessione in pristino. In appello ha dedotto: 1) erronea ricostruzione della documentazione, sostenendo che l’atto notarile del 2004 e le visure catastali del 2020 e 2025 dimostrassero la proprietà; 2) violazione dell’art. 42-bis, poiché il Comune avrebbe occupato e irreversibilmente trasformato le aree senza acquisirle, restituirle o corrispondere l’indennizzo; 3) erronea valutazione dell’onere probatorio e ammissibilità dell’azione sul silenzio, affermando che proprietà, trasformazione e intervento comunale risultassero provati e che la mancata contestazione e la contumacia in primo grado consentissero di desumere l’assenza di atti espropriativi e di immissione in possesso. Il Comune si è costituito chiedendo il rigetto.

La decisione

L’appello è respinto, sia pure con diversa motivazione rispetto al TAR. Il Consiglio di Stato rileva che l’azione contro il silenzio presuppone la presentazione al Comune di una specifica istanza diretta a sollecitare l’adozione del provvedimento ex art. 42-bis oppure la restituzione del bene; nel caso concreto la società non ha presentato né provato di aver presentato tale istanza. In mancanza di una domanda amministrativa non si forma il silenzio-inadempimento e non sorge l’obbligo di provvedere azionabile in giudizio. La censura sulla prova della proprietà e quelle relative all’occupazione e all’onere della prova non superano tale ragione assorbente: la proprietà potrebbe consentire alla società di presentare l’istanza, ma non supplisce alla sua mancanza. Il giudice precisa inoltre che l’istanza deve identificare in modo esplicito, puntuale e chiaro il petitum e le ragioni, senza che l’amministrazione debba ricavare una volontà implicita. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Ne consegue che il giudizio sul silenzio, parametrato al contenuto dell'istanza inevasa, non può avere a oggetto l'esercizio del potere previsto dall'art. 42-bis quando tale potere non sia stato menzionato nell'istanza o quando addirittura manchi l’istanza, come nel caso di specie (Cons. Stato, Sezione IV, sentenza del 28 giugno 2024 n. 5738).

  Il giudizio sul silenzio relativo all’acquisizione sanante può riguardare l’esercizio del potere ex art. 42-bis solo se il privato lo ha previamente sollecitato con un’istanza; in mancanza non sorge un silenzio-inadempimento azionabile.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Le diffide rivolte alla pubblica amministrazione devono essere esplicite, puntuali e chiare nell'identificazione del petitum e delle relative ragioni. L'amministrazione è tenuta a esaminare tutto e solo quanto espressamente richiesto dall'interessato, senza alcun onere di estrapolare una volontà implicita, in coerenza con il dovere di clare loqui di cui all'art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990.

  Il dovere di chiarezza impone al privato di formulare una richiesta esplicita e precisa; l’amministrazione deve esaminare quanto effettivamente richiesto e non è tenuta a ricostruire contenuti o poteri invocati solo implicitamente.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio-inadempimento volta a ottenere una determinazione sulla restituzione di un bene occupato senza titolo o sull’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 presuppone una specifica istanza del proprietario rivolta all’amministrazione; in assenza dell’istanza non si forma il silenzio e non è configurabile un obbligo di provvedere azionabile in giudizio.
• L’istanza che sollecita l’amministrazione a provvedere sulla sorte di un bene occupato senza titolo deve indicare in modo esplicito, puntuale e chiaro il petitum e le relative ragioni. L’amministrazione non è tenuta a estrapolare una volontà implicita né a esercitare un potere che non sia stato menzionato nella richiesta.
• La prova della titolarità del bene e della sua occupazione non sostituisce la previa presentazione dell’istanza necessaria per configurare il silenzio-inadempimento; il proprietario può comunque presentarla anche se è subentrato nella titolarità del bene, purché provi di esserne proprietario.

Come è indicizzato