Corte di giustizia, Sentenza C-151/17

Validità del divieto di commercializzazione del tabacco per uso orale nella direttiva 2014/40/UE

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale proposto dalla High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), nell’ambito di una controversia tra Swedish Match AB e il Secretary of State for Health, con intervento della New Nicotine Alliance. La Corte è stata chiamata a verificare la validità degli articoli 1, lettera c), e 17 della direttiva 2014/40/UE, che impongono il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale, noto in particolare come "snus".

Contesto normativo

La direttiva 2014/40/UE mira a ravvicinare le legislazioni degli Stati membri sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, perseguendo al contempo un elevato livello di protezione della salute umana e il buon funzionamento del mercato interno. Il considerando 32 richiama il precedente divieto già previsto dalle direttive 89/622/CEE e 2001/37/CE e sottolinea l’esigenza di mantenere il divieto per evitare l’introduzione nell’Unione, ad eccezione della Svezia, di un prodotto che induce dipendenza e nuoce alla salute.

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1, lettera c), che include tra gli obiettivi della direttiva il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale;
• l’articolo 17, che pone il divieto vero e proprio, salvo la deroga prevista per la Svezia dall’atto di adesione;
• l’articolo 2, punti 5, 8, 9 e 14, che definisce rispettivamente prodotti del tabacco non da fumo, prodotti del tabacco per uso orale, tabacco da fumo e prodotti del tabacco di nuova generazione;
• l’articolo 19, relativo alla notifica dei prodotti del tabacco di nuova generazione;
• l’articolo 24, paragrafo 3, che consente agli Stati membri, in presenza di specifiche circostanze nazionali e per tutela della salute pubblica, di vietare una determinata categoria di tabacco o prodotti correlati, previa notifica e controllo della Commissione.

Procedimento principale e censure sollevate

Swedish Match, società svedese operante soprattutto nel settore dei prodotti del tabacco non da fumo, ha impugnato il recepimento britannico del divieto. Essa sosteneva che il divieto fosse incompatibile con:

• il principio di non discriminazione, perché i prodotti per uso orale sarebbero trattati peggio di altri prodotti del tabacco non da fumo, dei prodotti di nuova generazione e delle sigarette elettroniche;
• il principio di proporzionalità, poiché gli studi scientifici recenti dimostrerebbero che lo snus ha una minore tossicità rispetto ad altri prodotti e non costituirebbe un ponte verso il fumo;
• il principio di sussidiarietà, perché un divieto uniforme priverebbe gli Stati membri di flessibilità;
• l’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE;
• gli articoli 34 e 35 TFUE, in quanto il divieto ostacolerebbe la libera circolazione delle merci;
• gli articoli 1, 7 e 35 della Carta, perché priverebbe i consumatori di un prodotto potenzialmente utile per smettere di fumare.

Ragionamento della Corte sul principio di parità di trattamento

La Corte richiama la propria giurisprudenza precedente, in particolare le sentenze Swedish Match e Arnold André del 14 dicembre 2004, nelle quali aveva già ritenuto che i prodotti del tabacco per uso orale si trovassero in una situazione particolare e diversa rispetto ad altri prodotti del tabacco non da fumo, anche perché erano prodotti nuovi sul mercato degli Stati membri interessati dal divieto.

Nel contesto della direttiva 2014/40/UE, la Corte osserva che:

• i prodotti del tabacco per uso orale restano, se immessi sul mercato, prodotti di nuova generazione rispetto ad altri prodotti del tabacco non da fumo e ai prodotti da fumo;
• gli altri prodotti del tabacco non da fumo diversi da quelli per uso orale costituiscono mercati di nicchia con limitato potenziale di espansione;
• viceversa, i prodotti per uso orale presentano un grande potenziale di espansione e un’attrattiva particolare per i giovani.

Quanto alle sigarette elettroniche, la Corte ribadisce che esse presentano caratteristiche oggettive diverse dai prodotti del tabacco e non sono quindi in situazione comparabile. Quanto ai prodotti del tabacco di nuova generazione, la diversa disciplina si spiega perché, al momento dell’adozione della direttiva, i loro effetti sulla salute non erano ancora noti, mentre quelli dello snus erano già sufficientemente studiati. Ne segue che non vi è violazione del principio di parità di trattamento.

Ragionamento della Corte sul principio di proporzionalità

La Corte ribadisce che il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale in un settore che comporta scelte politiche, economiche e sociali complesse, e che il sindacato giurisdizionale è limitato alla manifesta inidoneità della misura.

La direttiva 2014/40/UE persegue un duplice obiettivo: facilitare il funzionamento del mercato interno e garantire un elevato livello di protezione della salute umana, in particolare dei giovani. Alla luce degli studi esaminati nella valutazione d’impatto, la Commissione aveva considerato che:

• i prodotti del tabacco non da fumo contengono sostanze cancerogene;
• non era scientificamente dimostrato che la dose di tali sostanze nei prodotti per uso orale riducesse realmente il rischio di cancro;
• tali prodotti aumentano il rischio di infarto del miocardio fatale e possono essere associati a complicazioni in gravidanza;
• gli studi che ne ipotizzano il ruolo di aiuto alla cessazione dal fumo non erano conclusivi;
• la revoca del divieto avrebbe potuto spingere non fumatori, specialmente giovani, a iniziare a consumare tabacco.

Per la Corte, il legislatore poteva legittimamente ritenere, in applicazione del principio di precauzione, che la revoca del divieto comportasse incertezze rilevanti e rischi per la salute pubblica. Il divieto è dunque idoneo e non va manifestamente oltre quanto necessario; misure meno restrittive, come quelle previste per altri prodotti del tabacco, non offrivano una tutela equivalente. La Corte aggiunge che la tutela della salute prevale sugli interessi economici, anche quando il divieto incide su un mercato potenzialmente espandibile.

Ragionamento della Corte sul principio di sussidiarietà

Quanto alla sussidiarietà, la Corte ricorda che, nei settori non di competenza esclusiva dell’Unione, l’intervento UE è legittimo quando gli obiettivi non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono essere meglio conseguiti a livello dell’Unione.

Nel caso della direttiva 2014/40/UE, la Corte sottolinea che l’obiettivo del buon funzionamento del mercato interno è strettamente intrecciato con quello della tutela della salute. Se ogni Stato membro potesse decidere autonomamente, si creerebbero regimi divergenti: alcuni autorizzerebbero i prodotti per uso orale, altri li vieterebbero, compromettendo proprio l’armonizzazione del mercato interno. L’armonizzazione può essere anche progressiva e selettiva, e l’articolo 24, paragrafo 3, non dimostra il contrario, perché disciplina una facoltà nazionale residuale subordinata a controllo della Commissione e non incide sulla scelta di armonizzazione operata dalla direttiva. Ne consegue la conformità al principio di sussidiarietà.

Obbligo di motivazione ex articolo 296, secondo comma, TFUE

La Corte osserva che, per gli atti di portata generale, la motivazione può essere sintetica e deve essere valutata nel contesto normativo complessivo. Nel caso di specie, il considerando 32 della direttiva e la valutazione d’impatto consentono di comprendere chiaramente la ratio del divieto: evitare l’introduzione nell’Unione di un prodotto dipendente e nocivo, richiamando la disciplina preesistente delle direttive 89/622/CEE e 2001/37/CE. L’obbligo di motivazione è quindi rispettato.

Libera circolazione delle merci e Carta dei diritti fondamentali

Quanto agli articoli 34 e 35 TFUE, la Corte riconosce che il divieto costituisce una restrizione alla libera circolazione, ma ribadisce che essa è giustificata da motivi di protezione della salute pubblica e non è sproporzionata né discriminatoria.

Quanto alla Carta, la Corte ritiene che, anche supponendo una limitazione di diritti fondamentali, essa sarebbe prevista dalla legge, rispetterebbe il contenuto essenziale dei diritti e sarebbe proporzionata ai fini di interesse generale perseguiti. Il divieto non mira a comprimere il diritto alla salute, ma a realizzarlo attraverso un elevato livello di protezione per tutti i consumatori.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che dall’esame della questione non è emerso alcun elemento idoneo a invalidare gli articoli 1, lettera c), e 17 della direttiva 2014/40/UE. Il divieto di immissione sul mercato del tabacco per uso orale è pertanto valido e compatibile con il diritto dell’Unione sotto tutti i profili dedotti dal giudice nazionale.