Sentenza n. 10359/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato gli atti relativi al payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, contestando, da un lato, gli atti statali e, dall'altro, il provvedimento applicativo della Regione Toscana. Ha dedotto un errore nel calcolo del proprio fatturato, che avrebbe dovuto essere pari a 138.500 euro anziché 179.800 euro, con conseguente riduzione della somma richiesta da 33.143,96 euro a 25.530,60 euro. Ha inoltre sostenuto che le forniture di protesi ortopediche custom made avessero natura compassionevole e non fossero assoggettabili al payback, poiché il contributo avrebbe eroso il margine di guadagno trasformando il rapporto in un contratto in perdita. Sono stati dedotti anche la violazione dei principi di correttezza e buona fede nei contratti, il difetto di istruttoria e di motivazione, lo sviamento e la sproporzione, nonché l'illegittimità costituzionale del meccanismo normativo per violazione degli artt. 9, 32, 41, 42 e 53 Cost., dell'art. 117, comma 1, Cost. in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e dei principi eurounitari di uguaglianza, parità di trattamento e non discriminazione, con richiesta subordinata di rinvio alla Corte di giustizia. La Regione ha eccepito, tra l'altro, l'irricevibilità, inammissibilità o improcedibilità del ricorso per vizi di notifica e mancata evocazione di controinteressati; il Ministero ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali applicativi.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto alle censure rivolte contro gli atti statali e dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione quanto al provvedimento applicativo regionale. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, costituisce un contributo solidaristico giustificato dall'esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria e rispetta la riserva di legge. È stata esclusa anche la violazione dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i criteri essenziali di partecipazione erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti. Le allegazioni relative alla riduzione dei margini di utile sono state ritenute generiche e non provate. Quanto all'atto regionale, il giudice ha ritenuto che la Regione svolga attività esclusivamente tecnica, vincolata e ricognitiva: verifica i dati contabili, individua le imprese e applica al fatturato la percentuale di ripiano stabilita dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia sul corretto calcolo dell'importo dovuto riguarda quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina stabilisce il tetto di spesa per i dispositivi medici, le percentuali di ripiano poste a carico delle imprese, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle aziende soggette al pagamento per gli anni 2015-2018.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per la spesa dei dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e la dichiarazione del superamento mediante decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando per gli anni 2015-2018 l'adozione degli elenchi regionali delle aziende soggette al ripiano e i relativi versamenti.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto una riduzione della quota di payback a carico delle imprese, oggetto di successiva pronuncia della Corte costituzionale.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha dichiarato non fondate le questioni relative alla disciplina sostanziale del payback per il quadriennio 2015-2018, ritenendola ragionevole, proporzionata, rispettosa della riserva di legge e non lesiva dell'affidamento o del principio di irretroattività.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva, sicché il riparto va effettuato secondo la natura della situazione giuridica sostanziale dedotta.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia mediante richiamo a precedenti conformi, utilizzato dal TAR per le questioni già decise in controversie analoghe.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  È richiamato quale fondamento del rinvio alle motivazioni di precedenti sentenze conformi.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal giudice amministrativo, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• L'impresa fornitrice di dispositivi medici non può invocare un affidamento tutelabile sul mantenimento integrale del prezzo contrattuale quando, al momento della gara e della stipula, era già prevista la possibilità di un obbligo di ripiano parametrato al superamento del tetto di spesa e all'incidenza del proprio fatturato.
• Nel procedimento di payback per gli anni 2015-2018, le regioni e le province autonome non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento complessivo, trattandosi di competenze statali; devono invece verificare i dati contabili, individuare le imprese e applicare i criteri e le percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti ministeriali.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback richiesto alla singola impresa appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'attività regionale è meramente tecnica, vincolata, ricognitiva e priva di potere autoritativo, poiché l'impresa vanta un diritto soggettivo al corretto calcolo di un'obbligazione patrimoniale.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di distinguere la contestazione dell'esercizio di un potere autoritativo, devoluta al giudice amministrativo, dalla contestazione di un rapporto obbligatorio paritario a valle del potere pubblico, devoluta al giudice ordinario.

Come è indicizzato