Sentenza n. 277/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di strutture private accreditate e aggregate in una rete di laboratorio di modello B1, hanno contestato la determinazione del budget 2024, lamentando che l’Azienda Sanitaria Locale non avesse valorizzato le prestazioni rese attraverso i settori specialistici. Hanno dedotto eccesso di potere per irrazionalità, illogicità, contraddittorietà, sviamento e disparità di trattamento, violazione del d.lgs. n. 502/1992, delle deliberazioni della Giunta regionale pugliese n. 1924/2023 e n. 71/2024 e del legittimo affidamento, nonché carenza assoluta di motivazione e istruttoria e violazione della legge n. 241/1990 e dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Il ricorso introduttivo riguardava deliberazioni già revocate dall’Azienda Sanitaria prima della sua proposizione. Con motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato la successiva deliberazione dell’8 agosto 2024, il relativo allegato e il contratto trasmesso il 10 ottobre 2024, contestando ancora la mancata valorizzazione dei settori specialistici e la clausola contrattuale con cui la struttura avrebbe accettato incondizionatamente i tetti di spesa e rinunciato alle impugnazioni.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse e di impugnabilità degli atti. Le deliberazioni del 19 giugno e del 24 luglio 2024 erano state revocate prima della proposizione del ricorso dalla deliberazione dell’8 agosto 2024; pertanto, al momento della notificazione, non erano più efficaci né idonee a produrre una lesione attuale e concreta. Sono state respinte le eccezioni di inammissibilità dei motivi aggiunti fondate sulla mancata sottoscrizione del contratto e sull’asserita carenza di interesse: le ricorrenti avevano un interesse personale, diretto e attuale a contestare il contratto e, in particolare, a ottenere la rimozione della clausola di salvaguardia. È stata inoltre respinta l’eccezione relativa all’omessa notifica a controinteressati, poiché l’Azienda Sanitaria non aveva indicato né provato l’esistenza di soggetti titolari di un interesse qualificato alla conservazione degli atti. Nel merito, i motivi aggiunti sono stati respinti. Il TAR ha interpretato la D.G.R. n. 503/2019 nel senso che i laboratori aggregati secondo il modello B1, pur disponendo di settori specializzati, non concorrono alla ripartizione del sub-fondo destinato a tali settori. La D.G.R. n. 1924/2023, confermata dalla D.G.R. n. 71/2024, ha superato per l’anno 2024 il precedente criterio transitorio della cristallizzazione dei tetti di spesa al 2018 e ha previsto l’applicazione ai modelli B1 della griglia di valutazione già utilizzata per il modello A, nelle more della ridefinizione delle griglie. È stata quindi ritenuta legittima l’assegnazione del sub-fondo per i settori specializzati esclusivamente alle strutture del modello A che lo avevano generato e la conseguente riduzione dei budget delle ricorrenti. La questione relativa alla clausola di salvaguardia è stata ritenuta priva di ulteriore consistenza dopo l’accertamento della legittimità dei tetti di spesa; il TAR ha comunque richiamato l’orientamento prevalente favorevole alla legittimità di clausole che subordinano l’operatività in regime di accreditamento all’accettazione dei tetti e alla rinuncia alle impugnazioni. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Disciplina gli accordi contrattuali con le strutture private accreditate e il rapporto contrattuale relativo all’acquisto di prestazioni sanitarie; nel caso concreto è richiamato anche in relazione alla clausola di salvaguardia inserita nel contratto.

• art. 23 legge regionale Puglia n. 30/2022

  Prevedeva il mantenimento dei tetti di spesa assegnati nel 2022 alle strutture evolute o già evolute verso il modello B1, subordinatamente alla conservazione dei requisiti organizzativi; la relazione regionale riferisce che tale disposizione è stata abrogata.

• art. 4, comma 9-quinquies, legge n. 14/2023

  Ha differito il termine per il completamento del processo di efficientamento della rete laboratoristica, consentendo alla Regione di mantenere transitoriamente il precedente assetto.

• d.l. n. 215/2023, convertito in legge n. 18/2024

  Ha ulteriormente prorogato al 31 dicembre 2024 il termine per il completamento del processo di efficientamento della rete dei laboratori.

• art. 56 c.p.a.

  È stato applicato per l’adozione del decreto cautelare presidenziale urgente che ha sospeso provvisoriamente l’invito alla sottoscrizione del contratto e la clausola di rinuncia alle impugnazioni.

• D.G.R. Puglia n. 503/2019

  “Tali strutture seppur dotate di settori specializzati non concorrono alla ripartizione del sub fondo destinato ai settori specializzati.”

  La deliberazione esclude i laboratori dei modelli B1 e B2 dalla ripartizione del sub-fondo per i settori specializzati, anche se dotati di tali settori; il tetto cristallizzato al 2018 costituiva un criterio transitorio, superato per il 2024.

• D.G.R. Puglia n. 1924/2023

  Per il 2024 ha previsto, ai fini della determinazione dei budget delle strutture del modello B1, l’utilizzo della griglia di valutazione applicata al modello A, superando il criterio della cristallizzazione dei tetti di spesa al 2018.

• D.G.R. Puglia n. 71/2024

  Ha confermato per l’anno 2024 l’applicazione ai modelli B1 della griglia di valorizzazione prevista per il modello A.

• D.G.R. Puglia n. 25/2018 e n. 34/2018

  Contengono i criteri di ripartizione del Fondo Unico di remunerazione utilizzati dall’Azienda Sanitaria per il modello A e, transitoriamente, per la determinazione dei budget dei modelli B1.

Massime di principio

• Un atto amministrativo è immediatamente impugnabile soltanto quando, al momento della proposizione del ricorso, è efficace e determina una lesione attuale e concreta della sfera giuridica del destinatario; se l’atto è stato revocato prima del ricorso ed è quindi privo di efficacia e capacità lesiva, l’impugnazione è inammissibile per carenza originaria di interesse e di impugnabilità.
• L’interesse a ricorrere sussiste quando l’annullamento dell’atto può procurare al ricorrente un’utilità personale, diretta e attuale; la mancata sottoscrizione di un contratto di accreditamento non esclude, di per sé, l’interesse a contestare lo schema contrattuale e una clausola che imponga l’accettazione incondizionata degli atti presupposti e la rinuncia alle impugnazioni.
• L’onere di provare l’esistenza di controinteressati e la loro conoscibilità al momento della proposizione del ricorso grava sulla parte che eccepisce l’omessa notificazione; l’eccezione non può essere accolta se non vengono individuati o provati i soggetti titolari di un interesse qualificato, diretto e immediato alla conservazione dell’atto.
• Quando la disciplina regionale stabilisce che le strutture aggregate secondo un determinato modello organizzativo non concorrono alla ripartizione di uno specifico sub-fondo, la mera disponibilità dei settori specialistici non attribuisce alle strutture il diritto a partecipare alla distribuzione di quel sub-fondo.
• La sostituzione, per un determinato anno, del criterio transitorio di cristallizzazione dei tetti di spesa con una nuova griglia di valutazione, prevista dalla disciplina regionale applicabile, consente all’amministrazione sanitaria di rideterminare i budget sulla base dei nuovi criteri, senza che il precedente livello di finanziamento costituisca un diritto alla sua conservazione.
• È legittima, secondo l’orientamento richiamato dal giudice, la clausola contrattuale con cui una struttura privata accreditata accetta i tetti di spesa e rinuncia alle impugnazioni degli atti che li determinano, purché tale clausola si inserisca nel sistema di accreditamento e nella necessità di assicurare il rispetto dei vincoli di programmazione sanitaria.

Come è indicizzato