Sentenza n. 6737/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’ente di patronato aveva impugnato dinanzi al TAR la nota dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro che, qualificandosi impropriamente come annullamento in autotutela del precedente riconoscimento della sede provinciale, aveva comunicato il riesame delle risultanze ispettive e la divergenza tra i soggetti promotori della sede sospesa e quelli della nuova sede, oltre a criticità concernenti l’autonomia funzionale del patronato. In primo grado erano stati dedotti, tra l’altro, l’incompetenza dell’Ispettorato, il travisamento dei fatti, la violazione della disciplina sui soggetti promotori, l’erronea interpretazione dei requisiti delle sedi territoriali e l’illegittimo ricorso a circolari ministeriali. Il TAR aveva accolto il ricorso per incompetenza, ritenendo che l’Ispettorato avesse esercitato un potere di autotutela spettante al Ministero. Il Ministero e l’Ispettorato hanno appellato la sentenza con un unico motivo, sostenendo che le note dell’Ispettorato avessero natura meramente ispettiva ed endoprocedimentale, prive di autonoma lesività e di contenuto decisorio, e che il potere decisorio spettasse esclusivamente al Ministero. L’ente appellato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità e per violazione del divieto di nova, nonché ne ha contestato il merito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni di rito dell’appellato. Ha ritenuto l’appello chiaro e non contraddittorio, rilevando che era interamente fondato sulla natura endoprocedimentale delle note ispettive. Ha inoltre escluso la violazione del divieto di nova, osservando che l’appellante era stato resistente in primo grado e che, per la parte resistente, il divieto riguarda le sole eccezioni in senso tecnico non rilevabili d’ufficio, non le mere difese e i profili utilizzabili per ottenere la riforma della sentenza. Nel merito, ha riformato la sentenza del TAR. Secondo il Collegio, la disciplina degli istituti di patronato attribuisce al Ministero del Lavoro il potere di vigilanza e la decisione finale sul riconoscimento delle sedi, mentre agli Ispettorati territoriali spetta lo svolgimento degli accertamenti e la redazione dei verbali ispettivi sulla sussistenza dei requisiti. La nota del 21 luglio 2023 non costituiva un provvedimento di riconoscimento, ma un verbale o atto ispettivo favorevole, trasmesso al Ministero e condizionato al suo diverso avviso. La successiva nota del 2 febbraio 2024, nonostante l’improprio riferimento all’annullamento in autotutela, costituiva un riesame e una correzione delle precedenti risultanze ispettive, senza incidere sul potere decisorio ministeriale. Il procedimento prevede infatti una prima fase ispettiva, i cui esiti possono essere contestati dal patronato mediante istanza di rettifica al Ministero, e una seconda fase decisoria ministeriale, espressa o tacita. Solo il provvedimento ministeriale conclusivo, anche tacito nei casi previsti, è immediatamente lesivo e impugnabile. Gli atti dell’Ispettorato erano pertanto privi di autonoma lesività e il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse. L’appello è stato accolto, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 15 l. 152/2001

  Gli istituti di patronato e di assistenza sociale sono sottoposti alla vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale.

  La vigilanza e il potere sostanziale di riconoscimento degli istituti e delle loro articolazioni territoriali spettano al Ministero del Lavoro.

• art. 3 l. 152/2001

  La domanda di costituzione e riconoscimento degli istituti di patronato e di assistenza sociale è presentata al Ministro del lavoro e della previdenza sociale.

  Il progetto di articolazione territoriale è sottoposto all’approvazione ministeriale, cui spetta la determinazione decisoria sul riconoscimento.

• art. 7 D.M. 10 ottobre 2008, n. 193

  Individua i requisiti delle sedi provinciali e zonali di patronato, la cui sussistenza è verificata dagli organi ispettivi.

• art. 8, comma 4, D.M. 10 ottobre 2008, n. 193

  I servizi ispezione [...] provvedono anche alla verifica della sussistenza o meno [...] dei requisiti di cui all’articolo 7, fornendo i relativi elementi nei verbali.

  Attribuisce agli organi ispettivi un compito di verifica e di trasmissione degli elementi, non un autonomo potere decisorio di riconoscimento.

• art. 10, commi 1, 3 e 4, D.M. 10 ottobre 2008, n. 193

  Da parte delle sedi centrali [...] possono essere inoltrate, entro trenta giorni [...] istanze di rettifica delle rilevazioni effettuate [...] al competente ufficio del Ministero [...] Lo stesso decide entro centoventi giorni [...] decorsi i quali [...] l’istanza si intende accolta.

  Le risultanze ispettive sono contenute in un verbale endoprocedimentale; la sede centrale può chiederne la rettifica al Ministero, cui spetta la decisione conclusiva, anche tacita nei casi previsti.

• art. 1, commi 2 e 3, d.lgs. 149/2015

  L’Ispettorato ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotato di autonomia organizzativa e contabile ed è posto sotto la vigilanza del Ministro del lavoro e delle politiche sociali.

  L’Ispettorato svolge le attività ispettive già esercitate dal Ministero, operando quale articolazione operativa, ma non acquisisce per ciò solo il potere decisorio sul riconoscimento delle sedi.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Non è stata ravvisata violazione dei requisiti di chiarezza e sinteticità dell’appello.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La parte appellata ha riproposto i motivi assorbiti; la pronuncia di inammissibilità del ricorso di primo grado ha reso non necessario il loro esame.

Massime di principio

• Nella procedura di riconoscimento delle sedi territoriali degli istituti di patronato, gli Ispettorati territoriali svolgono attività di verifica e redigono verbali ispettivi, mentre il potere decisorio finale sul riconoscimento spetta al Ministero competente.
• La qualificazione giuridica di un atto amministrativo spetta al giudice e deve essere compiuta in base al contenuto effettivo e alla causa reale dell’atto, nonostante il nomen iuris utilizzato dall’amministrazione o dalle parti.
• Una nota ispettiva che si limita a documentare gli accertamenti svolti e a trasmetterne gli esiti al Ministero, anche se impropriamente qualificata come riconoscimento o annullamento in autotutela, ha natura endoprocedimentale e non è autonomamente lesiva.
• Il riesame o la correzione delle risultanze di un precedente verbale ispettivo da parte dell’Ispettorato non costituisce esercizio di autotutela decisoria quando l’Ispettorato non aveva adottato il provvedimento finale, ma si limita a modificare gli elementi istruttori destinati al titolare del potere decisorio.
• Quando la disciplina di settore prevede che le risultanze ispettive possano essere contestate mediante istanza di rettifica all’autorità competente, il ricorso giurisdizionale proposto contro il solo atto ispettivo, prima dell’adozione del provvedimento conclusivo, è inammissibile per difetto di interesse, poiché l’atto non produce una lesione immediata e attuale.
• Nel giudizio d’appello, il divieto di domande o eccezioni nuove non impedisce alla parte che era resistente in primo grado di formulare mere difese e dedurre profili rilevabili d’ufficio funzionali alla riforma della sentenza, purché non introduca nuove eccezioni in senso tecnico non rilevabili d’ufficio.

Come è indicizzato