Sentenza n. 920/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio ha impugnato la deliberazione regionale n. 18/33 del 18 maggio 2023 e la circolare attuativa del 23 giugno 2023, deducendo la violazione della legge regionale n. 6/2008, dello Statuto consortile e dell’art. 3 della legge n. 241/1990, nonché carenza di potere, difetto dei presupposti ed eccesso di potere per irragionevolezza. In particolare, ha contestato: l’assenza di una base normativa per imporre il Piano annuale delle assunzioni (PIAS), ritenendo sufficiente il Piano di organizzazione variabile (POV); la violazione dell’autonomia statutaria dei Consorzi e dell’obbligo di acquisire i pareri della Commissione consiliare e della Consulta regionale; l’irragionevole blocco o rallentamento delle assunzioni, pregiudizievole per lo svolgimento delle funzioni istituzionali; la limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nel triennio precedente; il divieto di ricorrere alla somministrazione di lavoro salvo assenze imprevedibili superiori a trenta giorni e non oltre quattro mesi; e l’obbligo di imputare le relative spese ai contributi di funzionamento, rimborsabili nella misura del settanta per cento.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha ritenuto legittima l’imposizione del PIAS, individuandone il fondamento nel potere regionale di indirizzo previsto dall’art. 37 della legge regionale n. 6/2008, letto sistematicamente insieme ai poteri regionali di vigilanza, sanzione e controllo e alla rilevante compartecipazione regionale alle spese dei Consorzi. Il PIAS è stato ritenuto compatibile con il POV: quest’ultimo ha carattere generale e stabile, mentre il PIAS fornisce una ricognizione periodica e puntuale delle esigenze di personale, delle modalità e dei tempi di assunzione e delle sostituzioni, consentendo un più efficace controllo di legittimità sulle procedure di reclutamento. È stata inoltre esclusa la violazione dell’autonomia statutaria, poiché la deliberazione non modifica lo Statuto ma disciplina l’attività programmatoria e gestionale, e non è stata ravvisata illegittimità nella circolare attuativa, limitatasi a specificare i dati già richiesti dalla deliberazione. Il motivo relativo al pregiudizio derivante dal blocco delle assunzioni è stato respinto per mancata dimostrazione di elementi concreti circa il danno alle attività istituzionali. È stato invece accolto il quarto motivo nei seguenti limiti: è stata ritenuta irragionevole la limitazione delle assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro del personale cessato nell’ultimo triennio, poiché il rapporto a tempo indeterminato costituisce il modello ordinario e prevalente e possono emergere nuove esigenze organizzative, purché nel rispetto della dotazione organica, del POV e del PIAS; è stata ritenuta illegittima l’esclusione dei contratti di somministrazione nelle ipotesi di esito negativo o insufficiente di una procedura adeguatamente pubblicizzata per assunzioni a tempo determinato, ove sussistano motivate ragioni d’urgenza, nonché nei casi di attività straordinarie o urgenti derivanti da eventi documentati, imprevedibili e non programmabili; è stata infine ritenuta illegittima l’imputazione necessaria delle spese di somministrazione ai contributi di funzionamento, dovendo la spesa essere rendicontata e imputata in base alla natura effettiva dell’attività svolta, fermo il potere regionale di controllo. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 37 l.r. Sardegna 6/2008

  La Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale competente in materia di agricoltura, adotta atti di indirizzo e criteri in ordine all'attività programmatoria, gestionale e contabile dei consorzi di bonifica.

  La disposizione costituisce la base normativa del potere regionale di imporre il PIAS e di dettare indirizzi sulla programmazione e gestione del personale dei Consorzi.

• art. 34, comma 2, l.r. Sardegna 6/2008

  Letto insieme all’art. 37, consente alla Regione di incidere mediante atti di indirizzo sulla dotazione organica e, conseguentemente, sulle condizioni di reclutamento del personale.

• art. 40 l.r. Sardegna 6/2008

  Attribuisce all’Assessorato il controllo di legittimità, tra l’altro, sulla pianta organica, sul regime giuridico del personale e sulle procedure di assunzione e promozione; tale potere giustifica la funzione del PIAS quale strumento conoscitivo e di controllo.

• art. 38 l.r. Sardegna 6/2008

  Riconosce alla Regione poteri di vigilanza, acquisizione di documenti e informazioni, ispezione e diffida nei confronti dei Consorzi.

• art. 39 l.r. Sardegna 6/2008

  Prevede lo scioglimento degli organi consortili in presenza di gravi inefficienze o violazioni, quale ulteriore elemento del sistema regionale di vigilanza e controllo.

• art. 5, comma 4-bis, l.r. Sardegna 6/2008

  Non consente di imputare automaticamente ogni spesa per somministrazione ai contributi di funzionamento; la qualificazione contabile deve dipendere dalla natura dell’attività concretamente svolta.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione non è stata accolta; la decisione valorizza la motivazione esplicitata dalla Regione circa le esigenze di controllo, omogeneizzazione dei dati ed efficienza della gestione del personale.

• Direttiva 1999/70/CE

  È richiamata per il principio secondo cui il rapporto di lavoro a tempo indeterminato costituisce il tipo ordinario e prevalente, sicché non è ragionevole limitarne l’utilizzo al solo reintegro di personale cessato nel triennio.

• d.lgs. 81/2015

  È richiamato, insieme alla direttiva europea, quale espressione del principio di tendenziale prevalenza del rapporto a tempo indeterminato.

Massime di principio

• Il potere regionale di indirizzo sull’attività programmatoria, gestionale e contabile di enti consortili destinatari di rilevanti contributi pubblici può comprendere l’imposizione di un piano periodico delle assunzioni, anche quando l’ente disponga già di un atto generale di organizzazione del personale, purché il nuovo strumento sia coordinato con quest’ultimo e non ne alteri le previsioni fondamentali.
• Un piano periodico delle assunzioni può essere legittimamente previsto come condizione per il reclutamento del personale quando svolge una funzione concreta di ricognizione delle esigenze, programmazione delle assunzioni e supporto al controllo di legittimità attribuito all’amministrazione vigilante.
• Gli atti regionali di indirizzo sulla gestione del personale non violano l’autonomia statutaria dell’ente vigilato quando non modificano direttamente lo Statuto né intervengono sulle sue disposizioni organizzative, ma disciplinano modalità di programmazione e controllo coerenti con la legge e con lo Statuto.
• È irragionevole limitare le assunzioni a tempo indeterminato al solo reintegro di personale cessato in un determinato periodo, poiché nuove esigenze organizzative possono giustificare l’incremento della dotazione stabile; l’assunzione resta comunque subordinata al rispetto della dotazione organica e degli strumenti di programmazione applicabili.
• Una disciplina che limita la somministrazione di lavoro deve prevedere deroghe per l’ipotesi in cui una procedura adeguatamente pubblicizzata per l’assunzione a tempo determinato abbia avuto esito negativo o insufficiente, quando ricorrano motivate ragioni d’urgenza, nonché per attività straordinarie o urgenti derivanti da eventi documentati, imprevedibili e non programmabili.
• La spesa per il personale somministrato deve essere rendicontata e imputata in base alla natura effettiva dell’attività svolta, e non può essere automaticamente ricondotta a una specifica categoria di contributi pubblici, restando ferme le verifiche dell’amministrazione vigilante.

Come è indicizzato