Sentenza n. 10600/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha contestato il meccanismo di payback dei dispositivi medici e gli atti statali e regionali adottati per darvi attuazione. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, comma 9, d.l. n. 78/2015 per violazione degli artt. 3, 23, 41, 53 e 117 Cost., anche in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e agli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; ha denunciato la violazione degli artt. 34 e 35 TFUE, della direttiva 2014/24/UE e del principio di neutralità dell'IVA. Sono stati inoltre dedotti il carattere retroattivo della misura, la lesione dell'affidamento e della certezza dei rapporti giuridici, l'omessa rinegoziazione preventiva dei contratti, l'inclusione dei dispositivi a utilità pluriennale e dei servizi accessori nella base di calcolo, il difetto di istruttoria e motivazione e l'illegittimità del provvedimento regionale per mancata partecipazione procedimentale, errori di calcolo, omessa considerazione dell'equilibrio complessivo del bilancio regionale e illegittimità del meccanismo di compensazione. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato gli atti regionali e contestato la legittimità costituzionale dell'art. 8 d.l. n. 34/2023, nella parte in cui subordinava la riduzione al 48% della somma dovuta alla mancata instaurazione o alla rinuncia al contenzioso. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha dedotto vizi propri e derivati del provvedimento regionale marchigiano.

La decisione

Il TAR ha respinto le censure relative agli atti statali. Ha ritenuto che il meccanismo di payback costituisca un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, non irragionevole né discriminatorio, volto al contenimento della spesa sanitaria; la disciplina contiene gli elementi essenziali richiesti dalla riserva di legge e non viola i parametri costituzionali o sovranazionali invocati. La misura non è stata ritenuta retroattiva, poiché l'obbligo di ripiano e i criteri di calcolo erano conoscibili dal 2015, anche se la concreta quantificazione è intervenuta successivamente. Il payback opera sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica ex post i contratti di fornitura, né altera l'esito delle gare. È stata esclusa la violazione della neutralità dell'IVA, poiché la normativa consente di portare in detrazione l'IVA mediante scorporo dagli importi versati. È stata respinta anche la censura sull'omessa rinegoziazione, ritenendo la rinegoziazione una misura distinta ma coerente con la medesima finalità di contenimento della spesa. Quanto ai dispositivi a utilità pluriennale e ai servizi accessori, il Collegio ha affermato che il fatturato rilevante riguarda il prezzo dei dispositivi medici e non i servizi accessori, la cui eventuale inclusione dipende da una non corretta contabilizzazione. Il difetto di istruttoria e motivazione è stato escluso perché il superamento è stato calcolato sulla base dei dati della voce BA0210 del modello CE consolidato regionale. Le impugnazioni dei provvedimenti regionali sono state dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione: le Regioni svolgono attività vincolata, meramente tecnico-contabile e ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo; la controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile perché la questione sull'art. 8 d.l. n. 34/2023 è stata superata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024, che ha esteso la riduzione anche alle imprese ricorrenti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha previsto originariamente che lo sforamento fosse posto a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Disciplina il tetto di spesa, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano dello sforamento, i criteri di calcolo e la procedura di attuazione regionale e provinciale.

• art. 1, comma 557, legge n. 145/2018

  Ha precisato che il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e ha disciplinato le scadenze della rilevazione.

• art. 8 d.l. n. 34/2023

  Ha introdotto il meccanismo di pagamento ridotto del 48%; la Corte costituzionale ne ha dichiarato l'illegittimità nella parte in cui escludeva le imprese che avevano instaurato o non intendevano abbandonare il contenzioso.

• art. 9 d.l. n. 34/2023

  Consente alle aziende fornitrici di detrarre l'IVA, mediante scorporo, dagli importi versati a titolo di payback.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla legge n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Ha previsto l'estinzione degli obblighi relativi agli anni 2015-2018 mediante il pagamento della quota ridotta del 25%, con conseguenze processuali sui ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata dal giudice amministrativo privo di giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d'ufficio una questione decisiva, previa sottoposizione al contraddittorio delle parti.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato nel quadro del riparto di giurisdizione, non essendo stata ravvisata una fattispecie di giurisdizione esclusiva.

• art. 1243 c.c.

  È stato invocato dalla ricorrente con riferimento alla contestata compensazione dei crediti regionali, ma la relativa censura è stata devoluta al giudice ordinario per difetto di giurisdizione.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback per il periodo 2015-2018 quanto a ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  Ha dichiarato illegittimo l'art. 8, comma 3, d.l. n. 34/2023 nella parte in cui limitava il pagamento ridotto alle sole imprese non ricorrenti o rinuncianti, rendendo improcedibile la relativa questione nel presente giudizio.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e alla salvaguardia delle risorse necessarie a garantire il servizio sanitario, e non viola per ciò solo i principi di uguaglianza, riserva di legge, tutela dell'affidamento o libertà d'impresa.
• La concreta quantificazione del payback effettuata dopo il periodo di riferimento non integra retroattività quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di proporzione al fatturato erano già previsti e conoscibili dalle imprese al momento delle gare e delle forniture.
• Il payback opera sulla complessiva sfera patrimoniale del fornitore e non modifica ex post il prezzo, l'oggetto o l'equilibrio dei singoli contratti pubblici di fornitura; pertanto non costituisce una modifica dei contratti né altera l'esito delle procedure di gara.
• Ai fini del payback, il fatturato rilevante riguarda il prezzo dei dispositivi medici contabilizzati nella voce dedicata del modello CE e non i servizi accessori autonomamente considerati; l'eventuale inclusione di tali servizi derivante da errata contabilizzazione non è imputabile all'amministrazione se la distinzione contabile era prevista.
• Le controversie contro i provvedimenti regionali o provinciali che, in attuazione di una disciplina statale già determinata, si limitano a verificare dati contabili, individuare i fornitori e calcolare matematicamente la quota dovuta riguardano diritti soggettivi patrimoniali e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, perché l'attività amministrativa è vincolata e non implica esercizio di potere autoritativo.
• Quando il giudice amministrativo dichiara il difetto di giurisdizione in relazione ai provvedimenti regionali di payback, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato