Corte di giustizia, Sentenza C-617/17

Ne bis in idem e doppia sanzione per abuso di posizione dominante

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) in materia di concorrenza e diritti fondamentali. La Corte è chiamata a stabilire se il principio del ne bis in idem consenta a un’autorità nazionale garante della concorrenza di irrogare, con la medesima decisione, una sanzione per violazione del diritto nazionale e una sanzione per violazione dell’articolo 82 CE.

Fatti e procedimento principale

La controversia oppone Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (PZU Życie) al presidente dell’Ufficio polacco per la tutela della concorrenza e dei consumatori (UOKiK). Con decisione del 25 ottobre 2007, l’autorità nazionale ha accertato un abuso di posizione dominante nel mercato delle assicurazioni-vita di gruppo per lavoratori in Polonia.

L’autorità ha ritenuto che la condotta violasse:

• l’articolo 8 della legge polacca sulla concorrenza;
• l’articolo 82 CE, poiché la pratica poteva pregiudicare il commercio tra Stati membri.

Con la stessa decisione sono state inflitte due ammende distinte:

• una per la violazione del diritto nazionale della concorrenza;
• una per la violazione del diritto dell’Unione.

Dopo il rigetto del ricorso in primo grado e in appello, la PZU Życie ha proposto ricorso per cassazione deducendo la violazione del ne bis in idem, richiamando l’articolo 50 della Carta e l’articolo 4 del protocollo n. 7 CEDU.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto essenzialmente:

• se l’articolo 50 della Carta ammetta che il ne bis in idem sia subordinato anche all’identità dell’interesse giuridico tutelato, oltre che all’identità del soggetto e dei fatti;
• se, nel quadro dell’articolo 3 del regolamento n. 1/2003, il diritto UE e il diritto nazionale della concorrenza tutelino uno stesso interesse giuridico quando sono applicati in parallelo da un’autorità nazionale.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il considerando 6 del regolamento n. 1/2003, che valorizza il ruolo delle autorità nazionali nell’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione;
• l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, che impone l’applicazione parallela dell’articolo 82 CE quando l’autorità nazionale applica il diritto nazionale agli abusi di posizione dominante che possano incidere sugli scambi tra Stati membri;
• l’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, che consente alle autorità nazionali di comminare ammende o altre sanzioni previste dal diritto nazionale;
• l’articolo 50 della Carta, sul ne bis in idem.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che il regolamento n. 1/2003 istituisce un sistema di applicazione parallela del diritto nazionale e del diritto UE della concorrenza. Quando un’autorità nazionale applica il diritto interno a un abuso che può incidere sugli scambi tra Stati membri, essa deve applicare anche l’articolo 82 CE.

Secondo la Corte, il principio del ne bis in idem mira a impedire che un soggetto sia «nuovamente condannato o perseguito» per un comportamento già definitivamente sanzionato o escluso da una decisione precedente non più impugnabile. La sua funzione è quindi quella di evitare la duplicazione di procedimenti o condanne successivi, non la cumulazione di due valutazioni giuridiche in un’unica decisione adottata nell’ambito di un sistema di applicazione parallela.

La Corte sottolinea che il testo dell’articolo 50 della Carta si riferisce a chi sia già stato assolto o condannato con sentenza penale definitiva; dunque presuppone una reiterazione del procedimento rispetto a una decisione definitiva anteriore. In presenza di una sola decisione amministrativa che applica in parallelo norme nazionali e UE, tale presupposto non ricorre.

La Corte aggiunge che, sebbene l’autorità nazionale possa infliggere ammende per la violazione dell’articolo 82 CE ai sensi dell’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, essa deve farlo nel rispetto del diritto dell’Unione e, in particolare, deve assicurare che le sanzioni complessivamente irrogate siano proporzionate alla natura dell’infrazione.

Decisione

La Corte conclude che il principio del ne bis in idem di cui all’articolo 50 della Carta:

• non osta a che un’autorità nazionale garante della concorrenza infligga, nell’ambito di una stessa decisione, un’ammenda per violazione del diritto nazionale della concorrenza e un’ammenda per violazione dell’articolo 82 CE;
• impone tuttavia che le due ammende, considerate congiuntamente, siano proporzionate alla natura dell’infrazione.

Principio affermato

Nel sistema del regolamento n. 1/2003, la coesistenza di una sanzione per il diritto nazionale e di una sanzione per il diritto UE della concorrenza, contenute nella stessa decisione di un’autorità nazionale, non costituisce una violazione del ne bis in idem; il controllo si sposta sulla proporzionalità complessiva della risposta sanzionatoria.