Cassazione Civile, Sentenza n. 3845/2020 del 17/02/2020

Esito

La controversia

La Banca d’Italia, con provvedimento del Governatore dell’8 aprile 2014 adottato ai sensi dell’art. 195 t.u.f., aveva sanzionato la ricorrente per carenze organizzative e insufficienze nei controlli interni della società di intermediazione finanziaria di cui era componente del consiglio di amministrazione. Gli addebiti emersero all’esito di una prima ispezione sulla società e, successivamente, di una seconda ispezione estesa alla capogruppo e all’intero gruppo, che fece emergere ulteriori elementi e aggravò la valutazione delle irregolarità. La Corte d’appello di Genova, con decreto depositato il 23 luglio 2016, rigettò l’opposizione, ritenendo legittime le sanzioni per complessivi Euro 43.500,00. La destinataria propose nove motivi di ricorso per cassazione. Con il primo dedusse l’illegittimità costituzionale delle disposizioni del D.Lgs. n. 72 del 2015 e dell’art. 195 t.u.f., per asserito eccesso di delega e contrasto con parametri costituzionali ed europei, con particolare riguardo alla pubblicità dell’udienza e all’applicazione delle nuove regole ai giudizi in corso. Con il secondo denunciò la violazione del contraddittorio e la mancata separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nel procedimento amministrativo. Con il quarto sostenne la violazione del ne bis in idem per la contemporanea pendenza di un procedimento sanzionatorio CONSOB relativo ai medesimi fatti. I motivi terzo, quinto e settimo contestarono la genericità degli addebiti, l’insufficiente indicazione delle norme di condotta violate, la carenza di prova e di motivazione, nonché l’accertamento della responsabilità personale della ricorrente quale componente del consiglio di amministrazione. Con il sesto contestò la tempestività della contestazione, assumendo che il termine dovesse decorrere dalla conclusione della prima ispezione, conclusa nel gennaio 2012 e comunicata nell’aprile 2012. Con l’ottavo eccepì la prescrizione quinquennale. Con il nono censurò l’esame solo parziale degli addebiti e la valutazione della gravità e della congruità della sanzione, sostenendo che non fossero stati considerati la maggioranza dei rilievi e la propria storia personale.

La decisione

La Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha respinto la censura costituzionale: la delega legislativa consentiva una revisione organica della disciplina sanzionatoria e le disposizioni sulla pubblicità dell’udienza e sulla loro applicazione ai processi pendenti costituivano uno sviluppo coerente della delega e un ampliamento delle garanzie. Ha rigettato il secondo motivo, precisando che nel giudizio di opposizione il giudice conosce pienamente del rapporto sanzionatorio e che le irregolarità della fase amministrativa rilevano soltanto se abbiano concretamente compresso il diritto di difesa; la struttura bifasica, con successivo giudizio davanti a un giudice indipendente e dotato di cognizione piena, assicura le garanzie necessarie. Il quarto motivo è stato respinto perché le sanzioni in questione non hanno natura sostanzialmente penale e i procedimenti di Banca d’Italia e CONSOB riguardavano profili e illeciti diversi; la loro contemporanea attivazione, in presenza delle condizioni indicate dalla giurisprudenza convenzionale, non determina di per sé violazione del ne bis in idem. I motivi terzo, quinto e settimo sono stati respinti nel loro complesso quanto alla genericità degli addebiti e alla dedotta carenza di motivazione: la contestazione individuava le condotte irregolari e le norme, anche in termini generali, che si assumevano violate. Le censure del quinto e del settimo motivo, nella parte in cui chiedevano una nuova valutazione delle risultanze e dei fatti, sono state dichiarate inammissibili perché dirette a ottenere un riesame di merito; la Corte d’appello aveva indicato le ragioni della responsabilità e aveva esaminato le condotte ritenute più significative. È stato inoltre ribadito che l’obbligo dell’intermediario di predisporre procedure idonee lascia discrezionalità nella loro concreta configurazione, ma vincola al conseguimento dell’obiettivo normativo e consente all’autorità di vigilanza di valutarne la congruità. Il sesto motivo è stato respinto: il termine di 180 giorni per la contestazione decorre dal momento in cui l’organo competente ha compiuto, o avrebbe ragionevolmente potuto compiere, l’accertamento della violazione, considerando la complessità degli accertamenti; nel caso concreto la seconda ispezione, più ampia e integrativa della prima, aveva fatto emergere la gravità delle carenze, sicché era corretto computare il termine dal suo esito. L’ottavo motivo è stato respinto perché le carenze organizzative e dei controlli interni integravano un illecito permanente, protrattosi nel quinquennio anteriore alla contestazione notificata il 29 luglio 2013. Il nono motivo è stato respinto: la gravità e la congruità della sanzione non dipendono dal mero conteggio degli addebiti, ma dalla rilevanza delle condotte rispetto agli interessi tutelati; il giudice di merito aveva ritenuto sufficienti i fatti esaminati a giustificare la sanzione di Euro 43.500,00, importo giudicato congruo. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in Euro 6.000,00 per compensi, oltre spese forfettarie del 15%, Euro 200,00 per esborsi e accessori di legge, ed è stato dato atto dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 76 Cost.

  Alla luce dei suddetti principi, deve escludersi che la previsione della pubblicità dell’udienza di discussione delle opposizioni avverso le sanzioni amministrative previste dal t.u.f., contenuta nel D.Lgs. n. 72 del 2015, art. 5 e l’espressa estensione di tale garanzia anche ai processi in corso, contenuta nel successivo art. 6, comma 8 della predetta normativa, abbia violato il parametro costituzionale di cui all’art. 76 Cost., trattandosi di scelte del legislatore delegato coerenti con gli indirizzi generali della delega, compatibili con la ratio di questa e tali da comportare un ampliamento delle garanzie processuali offerte al destinatario della sanzione.

  La previsione della pubblicità dell’udienza e l’estensione della relativa garanzia ai processi pendenti non eccedono la delega quando sono coerenti con i suoi indirizzi e con la sua ratio e ampliano le garanzie processuali del destinatario della sanzione.

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (t.u.f.)

  Va, in conclusione, ribadito, anche alla luce della evoluzione della giurisprudenza di Strasburgo, che non sussiste alcuna violazione del diritto di difesa quando sia riscontrabile, come nel caso in esame, la puntuale individuazione delle condotte irregolari riscontrate e l’indicazione, sia pure in termini generali, delle previsioni normative, primarie e secondarie, che si assumono violate.

  Nel procedimento sanzionatorio disciplinato dal t.u.f. il diritto di difesa non è violato se la contestazione individua puntualmente le condotte irregolari e indica le disposizioni che si assumono violate, anche senza una formulazione analitica della specifica norma per ciascun fatto.

• art. 6, par. 1, CEDU

  Ne consegue che le eventuali irregolarità relative allo svolgimento della fase amministrativa assumono rilievo soltanto qualora esse abbiano di fatto comportato una compressione del diritto di difesa e di contra-dicere dell’incolpato; quando tuttavia costui abbia potuto partecipare alla fase amministrativa e promuovere opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio, esercitando appieno le sue prerogative difensive, la rilevanza del vizio in esame va esclusa, posto che la natura bifasica del procedimento lo rende ab origine conforme alle prescrizioni di cui all’art. 6 della Convenzione E.D.U., proprio in funzione della possibilità di impugnare il provvedimento amministrativo davanti ad un giudice indipendente e imparziale presso il quale è assicurato il pieno dispiegamento del contraddittorio tra le parti sull’intero rapporto interessato dal provvedimento sanzionatorio.

  Le irregolarità della fase amministrativa incidono sulle garanzie convenzionali solo se comprimono concretamente la difesa; la possibilità di partecipare alla fase amministrativa e di ottenere un giudizio pieno, in contraddittorio, davanti a un giudice indipendente e imparziale può assicurare l’equità complessiva del procedimento.

• art. 649 c.p.p.

  La doglianza è infondata, da un lato, alla luce della natura non penale delle sanzioni contestate nei due procedimenti di competenza, rispettivamente, di Banca d’Italia e di CONSOB, dall’altro lato, tenuto conto della giurisprudenza della Corte E.D.U. già richiamata a confutazione del secondo motivo di ricorso, ed infine in considerazione del diverso oggetto delle due procedure sanzionatorie di cui si discute.

  La contemporanea pendenza di procedimenti amministrativi sanzionatori non integra la violazione del divieto del ne bis in idem richiamato dalla norma quando le sanzioni non hanno natura sostanzialmente penale e i procedimenti riguardano condotte o profili illeciti distinti.

• art. 2697 c.c.

  Nè, per altro verso, è consentito in questa sede il sindacato sulla scelta, operata dal giudice di merito, delle risultanze probatorie ritenute più idonee a sorreggere la motivazione, posto che essa involge apprezzamenti di fatto riservati al predetto giudice, il quale d’altro canto, nel porre a fondamento della propria decisione una fonte di prova con esclusione di altre, non incontra altro limite che quello di indicare le ragioni del proprio convincimento, senza essere tenuto a discutere ogni singolo elemento o a confutare tutte le deduzioni difensive, dovendo ritenersi implicitamente disattesi tutti i rilievi e circostanze che, sebbene non menzionati specificamente, sono logicamente incompatibili con la decisione adottata.

  La valutazione e la selezione delle prove spettano al giudice di merito; non è necessario esaminare ogni singolo elemento o confutare ogni deduzione difensiva se sono indicate le ragioni del convincimento e risultano implicitamente superate le circostanze incompatibili con la decisione.

• art. 14 legge 24 novembre 1981, n. 689

  in tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione all’interessato, stabilito, a pena di decadenza, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 14 decorre, non già dal momento in cui il fatto è stato acquisito nella sua materialità, ma, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi, da quando l’accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall’organo addetto alla vigilanza delle disposizioni che si assumono violate.

  Il termine per contestare una violazione amministrativa decorre dal completamento dell’accertamento, o dal momento in cui esso avrebbe potuto ragionevolmente essere compiuto dall’organo di vigilanza, e non dalla mera acquisizione materiale dei fatti; il computo considera il tempo necessario a valutarne la rilevanza oggettiva e soggettiva.

• art. 28 legge 24 novembre 1981, n. 689

  Da un lato va evidenziato che l’illecito di cui si discute, in quanto attinente all’organizzazione dei controlli interni alla S.I.M., ha natura permanente, con la conseguenza che il termine di prescrizione va calcolato non già dall’inizio della condotta contestata, ma dal suo termine o – al massimo – dal momento della contestazione.

  Per l’illecito permanente consistente in carenze nell’organizzazione dei controlli interni, la prescrizione decorre dalla cessazione della condotta, o al più tardi dalla contestazione, e non dal suo inizio.

• art. 11 legge 24 novembre 1981, n. 689

  Tale valutazione, che di per sè integra gli estremi di un apprezzamento di fatto insindacabile in Cassazione, è comunque del tutto condivisibile in quanto l’apprezzamento sulla gravità delle condotte contestate, e quindi sulla congruità della sanzione in concreto irrogata al destinatario, non si risolve in un mero calcolo del numero delle singole contestazioni, ma concerne la rilevanza delle specifiche condotte in relazione al bene-interesse protetto dalla norma di condotta violata e dalla corrispondente risposta sanzionatoria prevista dall’ordinamento.

  La determinazione della gravità e della congruità della sanzione amministrativa deve basarsi sulla rilevanza concreta delle condotte rispetto all’interesse protetto, non sul semplice numero degli addebiti; il relativo apprezzamento di merito non è riesaminabile in cassazione se adeguatamente motivato.

• art. 384 c.p.c.

  Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, in tema di ricorso per cassazione, qualora il ricorrente prospetti un difetto di motivazione che non riguarda un punto di fatto, bensì un’astratta questione di diritto, il giudice di legittimità, peraltro investito, a norma dell’art. 384 c.p.c., del potere di integrare e correggere la motivazione della sentenza impugnata, è chiamato a valutare se la soluzione adottata dal giudice del merito sia oggettivamente conforme alla legge, piuttosto che a sindacarne la motivazione, con la conseguenza che anche l’eventuale mancanza di questa deve ritenersi del tutto irrilevante, quando il giudice del merito sia, comunque, pervenuto ad una esatta soluzione del problema giuridico sottoposto al suo esame.

  Quando la censura motivazionale riguarda una questione astratta di diritto, la Cassazione verifica la conformità della soluzione alla legge e può correggere o integrare la motivazione; l’eventuale carenza motivazionale è irrilevante se la soluzione giuridica è corretta.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a una sanzione amministrativa il giudice conosce pienamente del rapporto sanzionatorio, non limitandosi al controllo formale dell’atto; eventuali vizi della fase amministrativa assumono rilievo se hanno concretamente compresso il diritto di difesa.
• La possibilità di partecipare al procedimento amministrativo e di contestare la sanzione davanti a un giudice indipendente e imparziale, con pieno contraddittorio e cognizione del rapporto, può rendere compatibile la struttura bifasica del procedimento con le garanzie dell’art. 6 CEDU.
• La contestazione degli addebiti è compatibile con il diritto di difesa quando individua puntualmente le condotte irregolari e indica le disposizioni primarie e secondarie asseritamente violate, anche in termini generali.
• Il termine previsto dall’art. 14 della legge n. 689 del 1981 decorre dal momento in cui l’organo di vigilanza ha completato, o avrebbe ragionevolmente potuto completare, gli accertamenti necessari a valutare i fatti come illecito; la complessità dell’accertamento e l’acquisizione di nuovi elementi possono giustificare che il dies a quo sia individuato nell’esito di un’ispezione successiva e più ampia.
• Le carenze organizzative e dei controlli interni che persistono nel tempo integrano un illecito permanente; la prescrizione decorre dalla cessazione della condotta, o al più tardi dalla contestazione, e non dal suo inizio.
• L’obbligo dell’intermediario di predisporre procedure idonee al corretto svolgimento dell’attività lascia discrezionalità nella scelta delle soluzioni organizzative, ma vincola al conseguimento degli obiettivi normativi e non impedisce all’autorità di vigilanza di valutarne la congruità.
• La gravità delle violazioni e la congruità della sanzione si valutano considerando la rilevanza delle condotte rispetto agli interessi tutelati, non il mero numero degli addebiti; la selezione delle prove e gli apprezzamenti di fatto del giudice di merito non sono riesaminabili in cassazione se sorretti da motivazione adeguata.
• La contemporanea attivazione di procedimenti sanzionatori amministrativi per profili diversi della condotta non integra di per sé il ne bis in idem quando le sanzioni non hanno natura sostanzialmente penale e i procedimenti hanno oggetto distinto.

Come è indicizzato