Sentenza n. 5079/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto il subingresso in una concessione demaniale marittima con scadenza al 2031 e, dopo aver iniziato l'attività e realizzato opere previste dalla concessione, aveva chiesto l'iscrizione al Registro Speciale previsto dall'art. 68 del Codice della navigazione. Nel corso di tale procedimento l'Autorità aveva acquisito il casellario giudiziale dell'amministratore unico, venendo a conoscenza di due sentenze di patteggiamento relative a reati commessi nel 1995 e nel 2001, concernenti detenzione e porto abusivo di armi, ricettazione e reati in materia di stupefacenti. L'Autorità aveva quindi avviato il procedimento di decadenza ai sensi dell'art. 47, lett. f), del Codice della navigazione. La società aveva dedotto l'irrilevanza e la risalenza dei precedenti, l'assenza di un automatismo decadenziale, la loro non riconducibilità alle cause di esclusione automatica previste dalla disciplina degli appalti, l'illegittima integrazione della motivazione da parte del TAR mediante il riferimento alla mancata dichiarazione dei precedenti in sede di subingresso, nonché l'erronea valutazione delle modifiche societarie con cui l'ex amministratore aveva ceduto le quote e lasciato la carica. Era stata inoltre valorizzata la richiesta di riabilitazione, successivamente intervenuta, e la dichiarazione di estinzione dei reati. L'Autorità aveva altresì considerato la posizione del fratello dell'ex amministratore, socio e dipendente della società, gravato da precedenti penali e destinatario di un definitivo divieto di accesso alle aree portuali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso che l'Autorità avesse applicato un automatismo normativo, rilevando che la decadenza era stata adottata nell'esercizio di un potere discrezionale, sulla base della ritenuta perdita del rapporto fiduciario tra concedente e concessionario. La gravità dei reati dell'ex amministratore, pur risalenti, è stata valutata nel particolare contesto della concessione di un bene demaniale marittimo inserito in un porto commerciale e destinato ad attività di trasporto marittimo. Sono stati inoltre considerati i precedenti del fratello e socio, nonché il suo definitivo divieto di accesso alle aree portuali, elementi che avrebbero reso contraddittorio il mantenimento della concessione. Il Collegio ha ritenuto contrario ai principi di buona fede e leale cooperazione il fatto che tali circostanze non fossero state rappresentate all'ente concedente, anche qualora non fosse configurabile uno specifico obbligo dichiarativo. Ha escluso l'applicazione analogica delle cause tassative di esclusione previste per gli appalti, sottolineando la differenza tra appalto e concessione di beni pubblici e la maggiore intensità dell'affidamento fiduciario richiesto al concessionario, cui viene attribuita una facoltà di godimento esclusivo di un bene pubblico. Le modifiche dell'assetto societario e la richiesta di riabilitazione sono state ritenute tardive, perché successive all'avvio del procedimento di decadenza e intervenute quando i presupposti della misura si erano già cristallizzati; pertanto non erano idonee a incidere sulla legittimità della decisione. Il giudice ha escluso sproporzione, abnormità, travisamento o cattivo esercizio della discrezionalità amministrativa. La società appellante è stata condannata al pagamento di 4.000 euro di spese processuali in favore dell'Autorità costituita.

Norme richiamate

• art. 47, lett. f), Codice della navigazione

  Consente la decadenza dalla concessione demaniale marittima in presenza di inadempienze; la disposizione è stata applicata quale base del potere discrezionale di dichiarare la decadenza per perdita del rapporto fiduciario.

• art. 68 Codice della navigazione

  Disciplina l'iscrizione al Registro Speciale per l'esercizio di attività negli ambiti portuali; il relativo procedimento ha consentito all'Autorità di acquisire il casellario giudiziale dell'amministratore.

• art. 92 d.lgs. 159/2011

  Il meccanismo del silenzio con valore di assenza di elementi ostativi non esclude i doveri di buona fede e leale cooperazione del concessionario nei rapporti concessori.

• art. 94 d.lgs. 36/2023

  La tipizzazione delle cause di esclusione automatica negli appalti non è stata ritenuta direttamente applicabile o analogicamente estensibile alle concessioni di beni pubblici, caratterizzate da un diverso e più intenso rapporto fiduciario.

• art. 1, comma 18, l. 25/2010

  Richiamato in relazione alla pubblicazione dell'avviso di subingresso nella concessione.

• art. 46 Codice della navigazione

  Richiamato quale disciplina applicabile al subingresso nella concessione demaniale marittima.

• art. 8, comma 3, lett. m), l. 84/1994

  Richiamato in relazione alle competenze dell'Autorità di Sistema Portuale nel procedimento di subingresso.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Richiamato per la precedente decisione cautelare con cui il Consiglio di Stato aveva rimesso al TAR la valutazione dell'incidenza dei precedenti penali.

• artt. 676 e 667 c.p.p.

  Richiamati in relazione al successivo provvedimento penale di dichiarazione di estinzione dei reati, ritenuto comunque irrilevante perché intervenuto dopo l'avvio del procedimento di decadenza.

Massime di principio

• La decadenza da una concessione di bene pubblico può essere disposta, in presenza dei presupposti normativi, anche sulla base di una valutazione discrezionale della perdita del rapporto fiduciario, senza che occorra una causa automatica e tassativa di esclusione prevista dalla disciplina degli appalti.
• Nelle concessioni di beni pubblici, il rapporto fiduciario può giustificare una valutazione dei requisiti di affidabilità del concessionario più rigorosa di quella applicabile ai contratti d'appalto, poiché la concessione attribuisce al privato una facoltà esclusiva di godimento di un bene pubblico.
• La risalenza nel tempo dei precedenti penali non ne impone l'irrilevanza quando, valutati nel contesto concreto dell'attività concessoria e unitamente ad altri elementi, essi siano idonei a incidere sull'affidabilità del concessionario e sulla fiducia dell'amministrazione.
• Anche in assenza di uno specifico obbligo dichiarativo avente ad oggetto determinati precedenti penali, il concessionario di un bene pubblico è tenuto a comportarsi secondo buona fede e leale cooperazione; la reticenza su circostanze rilevanti può concorrere a giustificare la decadenza.
• Le modifiche dell'assetto societario e le iniziative riparatorie o riabilitative intraprese dopo l'avvio del procedimento di decadenza non sono idonee a superare presupposti di decadenza già cristallizzati, se l'amministrazione ha già accertato elementi sufficienti a ritenere venuto meno il rapporto fiduciario.
• Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione discrezionale dell'amministrazione concedente resta limitato alla verifica di manifesta irragionevolezza, sproporzione, abnormità, travisamento o disfunzionalità; in assenza di tali vizi, la scelta di decadenza non è illegittima.

Come è indicizzato