Sentenza n. 10706/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia. Il Ministero dell’Interno ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata notificazione all’amministrazione emanante; il TAR ha ordinato l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, che è stata eseguita. Successivamente il Collegio ha rilevato d’ufficio un possibile vizio della procura speciale. La procura, redatta in lingua italiana e priva dell’indicazione di data e luogo, risultava autenticata dal difensore italiano. Dagli atti, tuttavia, emergeva che il ricorrente risiedeva stabilmente ad Abu Dhabi e che non aveva potuto trovarsi in Italia al momento del conferimento: il biglietto aereo prodotto riguardava un volo del 4 settembre 2025, mentre il passaporto risultava rilasciato o comunicato il 10 settembre 2025, e il diniego di visto recava la data dell’8 settembre 2025. Non risultavano quindi timbri, documenti di viaggio o altri elementi idonei a dimostrare la presenza del ricorrente in Italia alla data presumibile di rilascio della procura, coincidente con quella del ricorso. Il difensore italiano non avrebbe pertanto avuto il potere di autenticare la sottoscrizione apposta all’estero. Il TAR ha esaminato anche la possibilità di sanatoria del vizio ai sensi dell’art. 182 c.p.c. o mediante rimessione in termini, escludendola alla luce del principio enunciato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 e dell’assenza di oggettive ragioni di incertezza o gravi impedimenti di fatto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare il merito del diniego di visto. La procura speciale rilasciata all’estero doveva essere autenticata da un pubblico ufficiale estero, ovvero dall’autorità consolare competente, poiché il potere certificativo del difensore italiano è territorialmente limitato e presuppone la presenza contestuale del sottoscrittore e del pubblico ufficiale, nonché l’identificazione del primo. L’autenticazione eseguita dal difensore italiano non era quindi idonea a integrare una valida procura. Ne conseguiva, in senso giuridico, la mancanza della sottoscrizione del ricorso richiesta dall’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a., con conseguente nullità ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a. Il vizio non era sanabile mediante l’art. 182, comma 2, c.p.c., ritenuto non espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e incompatibile con la disciplina del c.p.a., né mediante rimessione in termini, non essendo prospettabili, per un ricorso successivo alla pronuncia dell’Adunanza Plenaria del 2 ottobre 2025, oggettive ragioni di incertezza giuridica o gravi impedimenti di fatto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  La procura alle liti utilizzata in un giudizio italiano è disciplinata dalla legge processuale italiana anche se rilasciata all’estero.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale; la sottoscrizione giuridicamente rilevante è quella della parte abilitata a stare in giudizio personalmente o del difensore validamente munito di procura.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La mancanza della sottoscrizione del ricorso determina la nullità dell’atto e, nel caso esaminato, l’inammissibilità del giudizio.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata; quando è rilasciata all’estero, l’autenticazione deve provenire da un pubblico ufficiale estero competente.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  La valida autenticazione presuppone la presenza del sottoscrittore davanti al pubblico ufficiale e il previo accertamento della sua identità; tali elementi non possono essere assicurati dal difensore italiano quando la sottoscrizione è apposta all’estero.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disposizione non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente.

• sentenza Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025

  la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo

  Nel processo amministrativo la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso; la carenza giuridica della sottoscrizione non è sanabile ai sensi dell’art. 182, comma 2, c.p.c.

• art. 73 c.p.a.

  Il Collegio ha deciso la questione di inammissibilità dopo aver dato alle parti l’avviso del possibile rilievo d’ufficio.

• art. 72-bis c.p.a.

  La causa è stata trattenuta in decisione secondo il rito richiamato nel provvedimento.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale deve essere validamente conferita prima della redazione e notificazione del ricorso; la mancanza giuridica di una valida procura equivale alla mancanza della sottoscrizione richiesta dall’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. e determina la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.
• Quando la procura alle liti è rilasciata all’estero, l’autenticazione della sottoscrizione deve essere eseguita da un pubblico ufficiale estero competente, o dall’autorità consolare, poiché il potere certificativo del difensore italiano è territorialmente limitato al territorio nazionale.
• L’autenticazione della procura richiede l’attestazione della sottoscrizione in presenza del pubblico ufficiale e il previo accertamento dell’identità del sottoscrittore; l’autenticazione effettuata in Italia dal difensore non è valida se è dimostrato che il mandante ha sottoscritto la procura all’estero.
• L’art. 182, comma 2, c.p.c. non è applicabile al processo amministrativo quale principio generale e non consente di sanare una procura inizialmente nulla o inesistente, anche perché la sanatoria potrebbe eludere i termini decadenziali propri del giudizio amministrativo.
• La rimessione in termini per errore scusabile è istituto eccezionale e di stretta interpretazione; dopo una pronuncia nomofilattica che abbia chiarito la disciplina applicabile, non sussiste oggettiva incertezza giuridica idonea a giustificarla per ricorsi successivamente proposti.

Come è indicizzato