Sentenza n. 2954/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la decadenza dagli incentivi disposta dal GSE per quattro impianti fotovoltaici, ciascuno di potenza pari a 11,96 kW, realizzati nello stesso sito e intestati al medesimo soggetto, nonché le successive richieste di restituzione degli incentivi. Ha dedotto: violazione degli artt. 3 e 10-bis l. 241/1990, dei principi di legalità, buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento, nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento, sostenendo che il GSE conoscesse sin dall’origine la struttura degli impianti; violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per mancanza dell’interesse pubblico e per il decorso di un termine irragionevole; applicazione retroattiva dell’art. 29 del d.m. 23 giugno 2016 e violazione del principio tempus regit actum; insussistenza di un vantaggio economico indebito; insussistenza dell’artato frazionamento, in ragione dell’autonomia funzionale, tecnica e costruttiva degli impianti; mancata applicazione della decurtazione degli incentivi, anziché della decadenza, prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011. Con i motivi aggiunti ha dedotto, in via derivata e autonoma, l’illegittimità delle richieste di restituzione per insufficiente istruttoria e mancata ponderazione della misura sanzionatoria.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha qualificato il divieto di artato frazionamento come espressione del generale divieto di abuso del diritto: il rispetto formale della disciplina non può essere utilizzato per ottenere incentivi maggiori o per eludere l’obbligo di iscrizione nei registri previsto per impianti di maggiore potenza. Nel caso concreto, la titolarità comune, la collocazione dei cinque impianti nello stesso sito e la potenza individuale identica hanno consentito di considerarli sostanzialmente come un unico impianto da 59,80 kW. Il d.m. 5 maggio 2011 ha positivizzato un principio già immanente nell’ordinamento, mentre il d.m. 23 giugno 2016 ne ha ulteriormente specificato alcuni indici; pertanto non vi è stata applicazione retroattiva di una disciplina innovativa. L’ammissione originaria agli incentivi, basata su un controllo formale e documentale, non preclude i successivi controlli del GSE ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e non determina un affidamento tutelabile sulla permanenza di una situazione illegittima. Il termine per l’esercizio del potere decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze emersi dall’attività istruttoria; inoltre, la rappresentazione non veritiera connessa all’artato frazionamento consente di operare la deroga prevista dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990. Il frazionamento aveva prodotto un vantaggio economico indebito, poiché gli impianti sotto i 20 kW beneficiavano di tariffe superiori rispetto a quelle applicabili a un unico impianto di 59,80 kW, e aveva consentito di evitare l’iscrizione nel Registro. L’autonomia formale dei singoli impianti, inclusi gli autonomi punti di connessione, non esclude l’unitarietà sostanziale del progetto. Infine, la decadenza integrale è stata ritenuta proporzionata alla rilevanza dell’elusione: la decurtazione tra il 10% e il 50% non costituisce una conseguenza automatica dell’artato frazionamento, poiché la sua applicazione sempre necessaria ne neutralizzerebbe la funzione dissuasiva. Le richieste di restituzione sono state quindi ritenute legittime in via derivata e per i dedotti vizi propri. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di euro 2.000 di spese in favore del GSE; spese compensate nei confronti dei due Ministeri.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di effettuare controlli, anche successivi e presso il sito, sulla conformità degli impianti alla normativa e di disporre, in funzione della gravità della violazione, la decadenza dagli incentivi o la decurtazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell’autotutela, applicabili anche alla decadenza ex art. 42 d.lgs. 28/2011 dopo la novella del 2020, devono essere valutati considerando la scoperta dei fatti; il termine ragionevole decorre da tale scoperta e la rappresentazione non veritiera consente la deroga prevista dal comma 2-bis.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Consente di derogare al termine ordinario dell’autotutela quando il provvedimento sia stato ottenuto sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni, secondo quanto ritenuto dal giudice per l’artato frazionamento.

• art. 29 d.m. 23 giugno 2016

  Positivizza, per le fattispecie rilevanti, gli indici dell’artato frazionamento e la considerazione unitaria degli impianti sostanzialmente riconducibili a un’unica iniziativa.

• d.m. 5 maggio 2011

  Non introduce ex novo il divieto di artato frazionamento, ma ne esplicita la portata e individua alcuni elementi sintomatici, quali la riconducibilità degli impianti a un’unica iniziativa e la loro collocazione sulla stessa particella o su particelle contigue.

• d.m. 5 luglio 2012

  Prevede fasce di potenza e tariffe incentivanti inversamente proporzionali alla potenza dell’impianto, nonché l’obbligo di iscrizione nei Registri per gli impianti soggetti a tale disciplina; il frazionamento artificioso non può essere utilizzato per eludere tali regole.

• art. 3, comma 1, d.m. 5 luglio 2012

  È richiamato con riguardo all’accesso agli incentivi senza obbligo di iscrizione al Registro per gli impianti rientranti nella fascia di potenza pertinente.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Prevede la possibilità di applicare una decurtazione degli incentivi tra il 10% e il 50% in relazione all’entità dell’infrazione; tale misura non è automatica e può essere sostituita dalla decadenza integrale quando l’elusione sia rilevante.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale positivizzazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio di fiducia, ritenuto espressivo di una portata generale nei rapporti tra operatori economici e amministrazioni nell’erogazione di risorse pubbliche.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del ricorrente.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato, unitamente all’art. 52 d.lgs. 196/2003, quale fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• Il divieto di artato frazionamento degli impianti incentivati esprime il generale divieto di abuso del diritto: non è consentito utilizzare una separazione meramente formale di impianti sostanzialmente unitari per ottenere tariffe maggiori o per sottrarsi agli obblighi di accesso ai Registri e alle altre condizioni previste per impianti di potenza superiore.
• La titolarità comune, la collocazione degli impianti nello stesso sito o sulla medesima particella catastale e la riconducibilità a un’unica iniziativa imprenditoriale costituiscono elementi sufficienti a fondare, se adeguatamente istruiti e motivati, la qualificazione unitaria degli impianti; l’autonomia funzionale, tecnica, costruttiva o dei punti di connessione non esclude di per sé l’unitarietà sostanziale del progetto.
• L’ammissione originaria agli incentivi, fondata su un controllo preliminare formale e documentale, non impedisce al GSE di esercitare successivamente i poteri di verifica e controllo previsti dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 e non attribuisce al beneficiario un affidamento tutelabile sulla permanenza di una situazione non conforme alla disciplina di settore.
• Quando la violazione o la rappresentazione non veritiera emergono soltanto a seguito di un’attività istruttoria successiva, il termine ragionevole per l’esercizio del potere di decadenza o di autotutela decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze; l’artato frazionamento può integrare una rappresentazione non veritiera rilevante ai fini della deroga di cui all’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990.
• La decurtazione degli incentivi prevista dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 non è una conseguenza automatica dell’artato frazionamento. Quando l’elusione ha consentito di evitare l’iscrizione nel Registro e di ottenere un vantaggio economico significativo, il GSE può disporre la decadenza integrale, purché la scelta sia adeguatamente istruita e motivata.

Come è indicizzato