Sentenza n. 3593/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Ministero della Cultura ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato il diniego della Soprintendenza relativo a una proposta comunale favorevole al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica semplificata. Con il primo motivo ha sostenuto che il fabbricato non poteva essere considerato legittimo, poiché una precedente autorizzazione paesaggistica semplificata in sanatoria, rilasciata nel 2020, sarebbe stata invalida: per le opere già realizzate abusivamente avrebbe dovuto applicarsi esclusivamente l'art. 167 del d.lgs. 42/2004. Da ciò sarebbe derivata anche l'inammissibilità della nuova istanza. Con il secondo motivo ha contestato la formazione del silenzio-assenso previsto dall'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017. Secondo l'Amministrazione, la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento, effettuata il 26 agosto 2022, prima del decorso del termine di venti giorni decorrente dalla ricezione della proposta comunale del 10 agosto 2022, avrebbe impedito il perfezionamento del silenzio-assenso. A sostegno ha richiamato un precedente del Consiglio di Stato secondo cui la comunicazione dei motivi ostativi sarebbe sufficiente a impedire il silenzio-assenso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato: l'eventuale invalidità dell'autorizzazione paesaggistica in sanatoria del 3 marzo 2020 non era mai stata accertata né dall'Amministrazione, mediante tempestivo annullamento d'ufficio in presenza dei presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990, né dal giudice. Essendo divenuta inoppugnabile, l'autorizzazione non poteva essere disapplicata o rimessa in discussione nel giudizio relativo al successivo diniego; occorreva quindi riconoscerne gli effetti giuridici, inclusa l'idoneità a concorrere alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile ai sensi dell'art. 9-bis d.P.R. 380/2001. Anche il secondo motivo è stato respinto. L'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017 collega il silenzio-assenso alla mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente entro il termine tassativo di venti giorni previsto dal comma 5. La mera comunicazione dei motivi ostativi prevista dal comma 7 è un atto endoprocedimentale, non equivale al parere definitivo e non impedisce la formazione del silenzio-assenso. Nel caso concreto, inoltre, la comunicazione era intervenuta oltre quindici giorni dopo la trasmissione della proposta comunale e non aveva prodotto alcun effetto sospensivo del termine. Il Collegio ha respinto l'interpretazione secondo cui la comunicazione dei motivi ostativi impedirebbe comunque il silenzio-assenso, osservando che essa contrasta con il dato letterale dell'art. 11, comma 9, e introduce un requisito soggettivo e incerto non previsto dalla disposizione. Nulla sulle spese, poiché le parti appellate non si sono costituite.

Norme richiamate

• art. 11, comma 5, d.P.R. 31/2017

  termine tassativo di venti giorni dal ricevimento della proposta

  Il termine previsto per l'espressione del parere vincolante del Soprintendente è il termine rilevante ai fini della formazione del silenzio-assenso.

• art. 11, comma 7, d.P.R. 31/2017

  In caso di valutazione negativa della proposta di accoglimento formulata dall'amministrazione procedente, il Soprintendente comunica per via telematica al richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della proposta, i motivi che ostano all'accoglimento dell'istanza e della proposta dell'amministrazione procedente

  La comunicazione dei motivi ostativi è un atto endoprocedimentale e non costituisce il parere definitivo idoneo a impedire la formazione del silenzio-assenso.

• art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017

  In caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e l'amministrazione procedente provvede al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica

  Il silenzio-assenso si forma per mancata espressione del parere vincolante entro venti giorni; la sola comunicazione dei motivi ostativi non ne impedisce il perfezionamento.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Costituisce il riferimento generale per il silenzio-assenso tra amministrazioni richiamato dall'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017.

• art. 20, comma 1, l. 241/1990

  il silenzio-assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l'oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto

  La formazione del silenzio-assenso dipende dalla presentazione della domanda completa degli elementi indispensabili e dal decorso del termine senza comunicazione del diniego, salvo le eccezioni previste dalla legge.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'eventuale illegittimità dell'autorizzazione paesaggistica precedente avrebbe dovuto essere fatta valere dall'Amministrazione mediante tempestivo annullamento d'ufficio, in presenza dei relativi presupposti.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  L'autorizzazione paesaggistica in sanatoria divenuta inoppugnabile può concorrere, insieme agli altri elementi previsti dalla norma, alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È stato invocato dall'appellante quale disciplina applicabile alle opere paesaggisticamente abusive già eseguite, ma la relativa censura non ha consentito di rimettere in discussione l'autorizzazione in sanatoria ormai inoppugnabile.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo divenuto inoppugnabile non può essere disapplicato o rimesso in discussione nel giudizio relativo a un successivo atto, neppure quando se ne deduca l'illegittimità originaria; l'Amministrazione, ove ne ricorrano i presupposti, deve esercitare tempestivamente l'autotutela decisoria prevista dall'art. 21-nonies l. 241/1990.
• Ai sensi dell'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017, il silenzio-assenso sul parere vincolante della Soprintendenza si forma quando il parere non è espresso entro il termine tassativo di venti giorni previsto dal comma 5, purché sussistano gli altri presupposti normativi.
• La comunicazione dei motivi ostativi prevista dall'art. 11, comma 7, d.P.R. 31/2017 è un atto endoprocedimentale e non equivale al parere definitivo del Soprintendente; pertanto, la sua mera trasmissione non impedisce la formazione del silenzio-assenso previsto dal comma 9.
• Nel procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, il rinvio dell'art. 11, comma 9, d.P.R. 31/2017 ai tempi del comma 5 riguarda il termine per l'espressione del parere vincolante e non consente di introdurre, in via interpretativa, ulteriori requisiti soggettivi fondati sulla presunta valutazione positiva della Soprintendenza.
• Un'autorizzazione paesaggistica in sanatoria divenuta inoppugnabile è idonea a concorrere alla determinazione dello stato legittimo dell'immobile e non può essere ignorata ai fini della valutazione di una successiva domanda autorizzatoria.

Come è indicizzato