Sentenza n. 478/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione n. 18 del 9 novembre 2022, relativa a opere realizzate su un fabbricato sito in area sottoposta a vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali e ricadente nel Parco Nazionale del Cilento. Le opere consistevano nella realizzazione di un piano aggiuntivo in cemento armato, a piano terra, di circa 140 mq e 480 mc, di una scala esterna di collegamento al piano primo e di un locale interrato su tre lati, di circa 23 mq e 86 mc, destinato a cantina e laboratorio di trasformazione delle uve. Con il primo motivo la ricorrente ha sostenuto che le opere principali fossero eseguite in parziale difformità dal titolo edilizio e che il Comune avrebbe dovuto valutare preventivamente la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 34 d.P.R. 380/2001, considerata l'impossibilità di demolire il piano terra senza pregiudicare la parte conforme. Con il secondo motivo ha qualificato il locale interrato come pertinenza urbanistica, soggetta al regime della SCIA e, in caso di assenza della segnalazione, alla sola sanzione pecuniaria di cui all'art. 37 d.P.R. 380/2001. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 per l'omessa o incompleta indicazione dell'area da acquisire al patrimonio comunale. Con il quarto motivo ha lamentato la mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 l. 241/1990. Con il quinto motivo ha dedotto difetto di motivazione, istruttoria e presupposti, nonché lesione del legittimo affidamento, in ragione del tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e della mancata indicazione del titolo edilizio necessario.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso che la realizzazione di un piano aggiuntivo di 140 mq e 480 mc potesse essere qualificata come mera parziale difformità dal permesso di costruire, ravvisando una variazione essenziale riconducibile al regime degli interventi eseguiti in assenza o totale difformità dal titolo, con applicazione della sanzione demolitoria. In ogni caso, anche qualificando ipoteticamente le opere come parzialmente difformi, l'ordine di demolizione sarebbe rimasto legittimo: la sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria ex art. 34 d.P.R. 380/2001 deve essere valutata nella fase esecutiva, successiva e autonoma, e il privato deve dimostrare rigorosamente l'obiettiva impossibilità di demolire senza pregiudizio per la parte conforme. Quanto al secondo motivo, il locale interrato non è stato ritenuto pertinenza urbanistica, poiché, per dimensioni, volumetria e caratteristiche, costituisce un manufatto dotato di autonoma consistenza e potenziale utilizzabilità separata; era pertanto necessario il permesso di costruire e non era applicabile il regime della SCIA né la sola sanzione pecuniaria ex art. 37. Il TAR ha inoltre escluso che l'omessa o imprecisa indicazione dell'area destinata all'acquisizione gratuita determini l'illegittimità dell'ordine di demolizione, trattandosi di indicazione necessaria ai fini dell'eventuale acquisizione, non della validità della sanzione demolitoria. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché l'ordine di demolizione è un atto vincolato e sanzionatorio, conseguente all'accertamento dell'abuso. Infine, il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente motivato: indicava la mancanza del permesso di costruire, mentre il decorso del tempo non impone una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico e non determina un legittimo affidamento alla conservazione dell'abuso. Il Comune non si è costituito; il TAR ha quindi disposto nulla sulle spese.

Norme richiamate

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione urbanistico-edilizia delle opere è rilevante per individuare il titolo necessario; il locale interrato non è stato ritenuto pertinenza urbanistica.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La realizzazione della sopraelevazione e del locale interrato richiedeva il permesso di costruire.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Il regime della SCIA non è applicabile al locale interrato, qualificato come autonoma nuova costruzione e non come pertinenza urbanistica.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La demolizione è applicabile agli interventi realizzati in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire e alle variazioni essenziali; l'indicazione dell'area acquisibile è necessaria ai fini dell'acquisizione, non della validità dell'ordine.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  La maggiore volumetria realizzata rispetto a quella assentita può integrare una variazione essenziale, soggetta alla sanzione demolitoria.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria sostitutiva opera eccezionalmente nella fase esecutiva e presuppone la rigorosa dimostrazione dell'impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA non è applicabile a un manufatto che richiede il permesso di costruire.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l'ordine di demolizione, quale atto vincolato e sanzionatorio conseguente all'accertamento dell'abuso.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza di demolizione è sufficientemente motivata quando individua l'abuso e il titolo edilizio mancante; non occorre una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico per il solo decorso del tempo.

• d.lgs. 42/2004

  La presenza di vincoli paesaggistici e ambientali è richiamata quale ulteriore ragione dell'assenza dei necessari titoli autorizzativi.

Massime di principio

• La realizzazione di una volumetria significativamente maggiore rispetto a quella assentita può integrare una variazione essenziale, soggetta alla sanzione demolitoria prevista per gli interventi eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, anziché una mera parziale difformità.
• La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria prevista per le opere parzialmente difformi deve essere valutata nella fase esecutiva, successiva e autonoma rispetto all'ordine di demolizione; il privato deve dimostrare rigorosamente l'obiettiva impossibilità di demolire senza pregiudicare la parte conforme.
• Ai fini urbanistici, un manufatto accessorio non è pertinenza quando possiede consistenza e autonomia funzionale tali da poter essere utilizzato separatamente, anche se è collegato o destinato al servizio dell'edificio principale; in tal caso è necessario il permesso di costruire.
• L'omessa o imprecisa indicazione dell'area da acquisire al patrimonio comunale non rende illegittimo l'ordine di demolizione, poiché tale indicazione è necessaria per l'eventuale successiva acquisizione, non per la validità della sanzione demolitoria.
• L'ordine di demolizione è un atto vincolato e sanzionatorio, sicché non richiede la comunicazione di avvio del procedimento; inoltre, il decorso del tempo dalla realizzazione dell'abuso non impone una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico né genera un legittimo affidamento alla conservazione dell'opera abusiva.

Come è indicizzato